国资国企“十五五”发展规划

国资国企发展规划聚焦高质量发展，推动改革创新，优化资源配置，增强核心竞争力，促进经济结构转型升级，实现可持续发展目标。下面由网友为您整理分享的“国资国企“十五五”发展规划”相关资料，供您参考学习。

国资国企“十五五”发展规划

第一部分发展基础与发展环境

一、发展基础

“十四五”期间，我市大力推进国有资本布局与结构调整，化解国资国企债务负担，实施国有企业整合重组和发展转型升级，国有资本布局得到优化，国有企业规模实现增长，国资国企改革稳步推进，国有企业管理体制不断完善，党的建设进一步加强，为推动全市经济社会转型发展、保障和改善民生作出了重要贡献，也为进一步推进国有资本布局与结构调整，促进国有资产高效运营奠定了良好基础。

(一)发展的主要成效

1.国有资本布局得到优化

在国资国企清产核资摸底工作基础上，初步构建了国有资本投资运营公司“1+2+2+N”结构布局，全面实施了市属企业清产核资，完成了44户国有企业关停并转，整合重组了城投集团、龙门国际、产投集团、高新建投4家集团公司，明确了4家集团公司作为国有资本投资运营公司的功能定位与产业发展方向，注销了一批“空壳类”“僵尸类”企业，国有资本布局得到了进一步优化。

2.国有企业实现规模增长

“十四五”期间，紧抓外部发展机遇，促进市属企业整合重组和提质增效，有效推动了企业规模增长，提高了企业发展质量，在城市基础建设、生态治理、产业服务、园区开发等领域取得了一定成就。2025年底，我市4家集团公司资产总额372.74亿元，同比增长12.37%;实现营业收入119.32亿元，增长8.34%;所有者权益134.65亿元，增长2.69%。

3.国资国企改革稳步推进

“十四五”期间，积极深化国资国企改革，在建立健全现代企业制度、推进市场化改革、改革国资监管机制等方面，通过各种制度的不断完善，推进国资国企经营的专业化、实体化、多元化、市场化等方面取得成效，促使国资监管工作更加规范化、制度化、科学化，使我市国有资产呈现向重要行业、重要领域集中的趋势，国有企业市场化经营得到了进一步提升。

4.国有企业管理体制不断完善

根据国资国企改革的要求，推进国有企业的管理机制不断完善。积极推进市场化人才选聘，引入一批知名企业职业经理人。推进经营业绩量化考核，不断完成考核细则。建立了按照企业的功能定位，确定符合企业发展规律，体现行业特点和不同发展阶段的考核目标的分类考核方式，

制定了业绩升、薪酬升、业绩降、薪酬降的考核与约束机

制相结合的原则。建立到期债务风险预警与处置机制，积极化解市属企业债务问题。根据企业分类进行工资总额备案制或核准制审核，深入推进工资总额预算管理。

5.党的建设不断加强

推动企业落实两个“一以贯之”要求，把加强党的领导和完善公司治理结构统一起来，以全面从严治党为主线，加强党的建设，严格落实抓党建工作领导和主体责任，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位，定期开展专项督查，督促企业认真做好全面从严治党，“两个责任”“三重一大”等工作。

(二)存在的主要问题

从总体上看，市属国有资本布局结构在“十四五”期间得到初步的调整和优化，但受体制机制、历史、文化等多方面因素影响，仍存在经营实体不实、核心业务不强、转型发展不足、化债压力较大、现代企业制度建设不足等问题。

1.经营实体不实

我市国有资本布局与结构调整尚处于初级阶段，在推进国有资本投资运营公司“1+2+2+N”结构整合重组，以及市属企业在由融资平台型公司转型为实体化、市场化、专业化的公司过程中，仍存在“层级多、户数多，规模小”

的结构性问题，存在较多“空壳类”“无实质业务”及“僵尸类”公司。

2.核心业务不强

国资国企产业结构问题主要表现在三个方面。一是整体布局上，主要集中于城市开发运营、基础设施建设、园区开发、文化旅游等资源性、政策性和政商关系依赖程度高的领域，对政府政策及财政投资依赖性大。二是业务结构上，收入对传统大宗贸易依赖度高，企业主营业务规模不大、稳定性不强、市场化不足，低效无效资产较多。三是业务经营上，产业集中度低，经营分散，经营效率不高、市场竞争力不强，多数业务还在市场化转型的初期，在经验、资金、人才、技术等方面支撑与保障不足。

3.化债压力较大

债务方面存在总体规模大、结构不合理、负债成本高、兑付压力大等问题，对后续投融资及产业发展造成较大影响。到期债务刚性支出压力大，债务引发的债务逾期、信用问题，融资渠道受限，导致再融资能力不强。负债结构方面，使用融资租赁、商业保理、信托等利息高、期限短的融资方式占比较多，使用固贷、债券、专项建设基金等利息相对较低、融资期限长的融资方式占比不高。

4.转型发展不足

市属企业从政府性融资平台向实体化市场化经营仍处于初级阶段，产业根基不强不稳，市场经营意识不强，理念上还是依赖于政府项目、政策、资金、资源支持，整体上以任务型、考核型、达标型理念为主，面对转型，缺少主动型、经营型、价值型理念，存在“政企不分、管理分散”等问题，“创新不足，活力不够”的素质性问题仍然比较突出。从营业收入来看，市属4家集团2025年实现营业收入119.32亿元，同比增长8.34%;利润-1.90亿元，同比下降551.16%,盈利能力弱，自我造血功能欠缺。

5.现代企业制度建设不足

市属企业在中国特色现代企业制度建设方面还不够系统化、规范化、制度化。市属企业的独立法人地位和市场主体地位仍然不强，在坚持党的全面领导，强化国有企业董事会建设，落实经营层职权等方面仍存在较大的提升空间。在市场改革方面，市场化选人用人、激励约束制度、职业经理人任期制和契约化制度还不够完善。在国有资产监管机制改革方面，投资管理、信用风险控制等风险防范机制还不完善。

二、发展环境

(一)宏观环境

1.国际环境

从全球看，当今世界正处于百年未有之大变局，世界经济虽缓慢复苏，但主要经济体政策走向变数较大，不稳定不确定因素仍然较为突出。发达国家“再工业化”和其他发展中国家利用低成本优势承接产业转移方兴未艾。美国对外投资态度由中立转向鼓励海外投资回流，西方主要国家民粹主义盛行、贸易保护主义抬头，经济全球化遭遇逆流。新冠肺炎疫情影响广泛深远，逆全球化趋势更加明显，全球产业链、供应链面临重大冲击，风险加大，我国经济发展也受到较大冲击。

另外，“一带一路”的倡议深化了国际合作，促进全球基础设施建设和贸易增长，对推动全球转型发展和完善全球治理创造了条件，提供了历史性机遇。RCEP(区域全面经济伙伴关系协定)拓宽和深化区域合作，推动土地经济增长，加深货物贸易和服务贸易融合发展，促进依托互联网的服务贸易的发展，更大范围、更高标准开放与竞争将给我国带来更大的机遇，也将带来更重大的竞争和挑战。

“十五五”时期，我市国资国企要科学认识国内外环境大势，准确把握发展规律，增强机遇意识和风险意识，树立改革思维和创新思维，积极把握新时期发展机遇，要成为参与国际经济竞争的主体和主导力量。

2.国内环境

我国经济发展步入新常态，经济长期向好基本面不变，但面临人口及全球化红利衰减问题，有效需求乏力和有效

供给不足并存，结构性矛盾更加凸显，经济下行压力加大。在适度扩大总需求的同时，国家着力推进供给侧结构改革，推动产业层次向中高端迈进、供需平衡向高水平跃迁。

“一带一路”、制造强国、乡村振兴、新兴城镇化建设，

以及“互联网+”“大众创业、万众创新”、军民融合、自

贸试验区等重大战略将深入实施。着力形成“国内大循环”为主体，“双循环”经济发展新格局，充分发挥我国超大

规模市场优势和内需潜力，一方面着力满足国内需求，加速对内改革创新，另一方面继续推进外部循环，重视国内国际经济联动效应，充分利用外部资源。

构建国内国际双循环相互促进的新发展格局给黄河流域带来了重大发展机遇。2025年《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2026—2035年)》提出，遵循“共同抓好大保护，协同推进大治理”,以增强黄河流域生态系统稳定性为重点，抓好水土保持，加强矿区综合治理和生态修复。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出探索黄河流域生态保护和高质量发展“双轮驱动”,既要加强生态保护治理，又要重塑产业竞争优势。黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。作

为黄河沿线的重要省份，承担着统筹推进沿黄地区生态保护、经济建设和文化发展各项事业。

我市市属国有企业应把握“一带一路”、国内国际双循环相互促进新发展格局、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略的发展机遇，发挥城镇化的带动引领作用，继续深化改革，加强产业资本布局优化和产业结构调整，要在维护市场秩序、保护国家安全、承担社会责任上起带头作用，成为加快社会主义市场经济发展的主力军。

(二)区域环境

1.省域环境

“十五五”时期，省将坚持以改革开放为动力，认真践行“五个扎实”,全面落实“五项要求”,推动高质量发展，坚决打赢三大攻坚战，紧抓新时代推进西部大开发形成新格局及黄河流域生态保护和高质量发展重大机遇，把握关中城市群的辐射带动能力，把战略机遇转化为竞争优势和发展优势。共建“一带一路”、新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略叠加将为省发展提供难得历史机遇。《省沿黄生态城镇带规划(2015-2030年)》明确提出沿黄地区将围绕“一园两群三片四核”总体空间布局，作为“一园”秦晋黄河国家公园两个门户之一，以生态保育、休闲旅游等为主要功能；提出强化市的区域中心城市职能，形成“西安-富平

-合阳-”“一大荔-永济-运城”“一华县-潼关-三门峡”三条核心发展走廊，打造省东部发展极和东部门户。市作为片区的重要城市，沿黄地区战略增长核心之一，将在加快城镇功能转型与完善，适度提升城镇发展规模等方面得到有力支持。2018年《关中平原城市群发展规划》提出推动一合阳一黄龙一体化发展和—河津一万荣跨区域协同发展，进一步推动各项事业取得新成就、新变化。

2.市域环境

我市是关中平原东北部的门户城市，是关中平原具有一定工业基础的工业城市，是有着深厚文化底蕴的文化城市，是滨临黄河的生态敏感城市。作为黄河岸边的一座国家历史文化名城，我市连续三年跻身县域经济“全国百强”,具备产业基础扎实、文化底蕴深厚、区位交通优越、市场经济活跃、民间资本雄厚五大优势。作为省市支持计划单列试点、建设黄河沿岸区域性中心城市、打造重要增长极的三项区域政策也为我市提供良好的发展环境。晋陕豫黄河金三角区域合作、关中平原城市群建设、黄河流域生态保护和高质量发展、新时代西部大开发形成新格局等四大国家战略的实施，让的区位优势愈加凸显。未来，我市用好交通区位红利，守好生态保护底线、打好工业发展底气、做好文化传承亮点，谱写战略发展新篇章。

“十五五”期间，市属企业应围绕建成“产业兴旺、生态优美、生活富足、社会文明”的黄河沿岸区域性中心城市的目标，抢抓重大机遇，坚持融入新发展格局，深化供给侧结构性改革，紧抓“一带一路”、西部大开发、黄河流域高质量生态保护和高质量等国家战略机遇，把握强化市区域中心城市职能的机会，乘势而上、主动作为，在优化营商环境，提升自主创新能力、接轨先进地区经济、激活内生发展动力上下功夫，高水平融入省内循环、国内循环和国际循环。

(三)产业环境

全球新一轮产业分工和贸易格局加快重塑，新一轮科技革命和产业变革机遇深入发展，全球产业链、供应链、

创新链发生深刻重组，传统产业亟需转型升级。科技革命和产业变革扑面而来，以5G、人工智能、云计算、大数据、物联网、新能源、新能源汽车、数字经济、共享经济等为代表的新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，将带动众多产业变革和创新，推动新产业、新业态、新模式迭代加速，引发产业分工重大调整。在可见的未来，新一轮科技变革将以海啸般的力量席卷全球并重塑国家和地区的竞争格局。外部环境发生深刻变革，前所未有的大变局将对我国产业高质量发展带来重要影响，对中国来说，也正是一个腾笼换鸟、升级产业结构的机遇。

省“十五五”规划以实体经济为根本、以数字经济为引领、以转型升级为重点、以创新驱动发展为重要手段，

加快构建现代产业集群，增强产业基础，构建具有特色的现代产业体系。一是推动制造业高质量发展、围绕新一代信息技术、光伏、新材料、汽车、现代化工、生物医药等重点领域，编制产业链全图景规划，补齐产业链供应链短板。二是发展壮大战新产业，推动新一代信息技术、高端装备、新能源、新能源汽车、新材料等支柱产业提质增效；抓紧布局人工智能、氢能、未来通信技术等新兴未来产业，着力壮大新增长点。三是大力发展服务业，推动文化旅游、健康养老、家政物业、商贸服务、体育健身等生活性服务业向高品质、多元化发展。四是大力发展数字经济，深化新一代信息技术在各领域的融合集成创新应用，大力培育大数据、人工智能等新增长点。五是优化产业平台和空间

布局，打造9个战新产业功能组团。六是通过秦创原创新驱动平台建设，深入实施创新驱动发展战略，推进产业链创新链融合发展。

市坚持工业强市战略，把调整优化工业结构作为主攻方向，以实施工业倍增计划为主抓手，深入推进“铸链、补链、优链”工程，不断提升产业链供应链现代化水平，加快构建“3+5+3”现代工业产业体系。推动全市加快形成的“一带两轴三级多中心”产业发展格局，突出增长极带

动，以中心城区、富阆产业合作区、市为支撑，打造区域

经济增长极，支持高新区、高新区等工业集中区发展。我

市也坚定不移实施“工业倍增”计划，全面落实“链长制”“群主制”,大力实施基础产业绿色转型、新兴产业培育

壮大、现代服务业突破提升“四大工程”,大力建设经开区、高新区、农产品加工“三大园区”,构建1个千亿钢铁产业、4大传统优势产业、5大新兴产业和现代服务业协同发展的“1+4+5+N”现代绿色产业体系，做好生态保护是底线，工业发展是底气，交通区位是红利，文化传承是亮点4篇文章。

“十五五”时期，我市国资国企应把握产业升级机遇，积极融入“1+4+5+N”现代绿色产业体系、秦创原驱动平台，在承接市、省及国家产业发展规划中发挥主动性，大力发展优势业务，提升增强弱势业务，填补发展短缺业务，加快传统、基础产业绿色转型发展，培育壮大新兴产业。

第二部分战略定位与发展目标

一、战略定位

国资监管主体立足建立健全“管资本”国资监管，推动国有资本向优势产业、优势企业、企业主业集中，推进优化国有资本布局和结构，引导国有企业高质量发展增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

市属企业做好推动我市经济社会转型发展的“三个主力军”。做好服务新型城镇化建设的主力军，聚焦城镇综合开发运营，承担我市的新型城镇化和城市公共服务设施的投资、建设与运营服务，为建设美丽、幸福提供支撑。做好推动特色产业转型升级的主力军，立足特色资源和优势产业，加大开放合作与创新发展力度，创建新模式、探索新路径、规划新举措，助力我市产业转型升级。做好促进产城融合发展的主力军，推进经开发区、高新区、农产品加工区等功能区建设，积极导入和承接产业资源，投资新兴产业，为我市经济转型升级和产业结构调整提供支撑和服务。

二、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚决落实习近平总书记来陕视察重要讲话，紧紧围绕省、市及我市重大发展战略和决策部署，践行“五个扎实”,落实“五项要求”,坚持稳中求进工作总基调，以高质量发展为目标，以深化改革创新为根本动力，大力推进国有资本布局与结构调整，纵深推进国有企业转型发展，开新篇、走新路，做好推动我市经济社会转型发展“三个主力军”,持续压缩企业管理层级，减少企业法人户数，

着力做强做优做大主业，做实做强做大国有企业，实现国

资国企结构和效益的双提升，充分发挥国有企业推动经济社会转型发展的重要作用，为实现“建设五个，实现五个突破”的总体目标做出更大贡献。

三、基本原则

坚持党的领导，提高党建质量。坚持党对一切工作的领导，加强国有企业党的领导和党的建设，充分发挥党组织在国资国企改革发展中的领导作用，确保党的领导、党的建设在国资国企改革发展中得到充分体现和切实加强。

坚持科学谋划，优化国资布局。以优化国有资本布局和结构调整为抓手，抢抓发展机遇，推动国资国企产业向关系国计民生领域集中，向我市经济社会转型发展的重要行业和关键领域集中，向战新产业集中，做强做优做大主业，培育新的增长点，带动产业聚集，实现国资布局和结构优化、提高发展质量和效益。

坚持市场导向，发挥主体作用。进一步做好政企分离，强化市场导向，将国有企业作为经营性国有资产的经营主体，实行“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的专业化、实体化、多元化、市场化运营模式，发挥国有企业市场主体作用，激发企业市场化活力。

坚持创新驱动，推动转型升级。大力推进国有资本布局与结构调整，牢固树立转型升级、创新引领的理念，深入实施国有企业经营发展模式、体制、机制等的市场化创

新，着力提高企业的自主创新能力和市场竞争能力，加快培育新的发展动能，推动产业转型升级。

坚持深化改革，营造良好环境。大力推进深化国资国企改革，以转型升级为主线，完善以管资本为主的国有资产监管体制改革，健全现代企业制度建设，深化市场化改革，推进开放合作发展，为国资国企营造良好的发展环境。

四、总体思路

“十五五”期间，在深化国资国企改革引领下，把握新阶段、新理念、新格局发展机遇，有力承接国家、省、市发展战略，优化国有资本布局与结构调整，推进国资国企“实体化、市场化、产业化、品牌化”发展，打开发展新篇章，走出发展新道路。

实体化。打造股权多元化、运作市场化、管理专业化的经济运作主体，深化国有资产监管机制改革，转变经济发展方式，让国资国企在不断前进和发展的改革浪潮中站稳立足点、找准突破口、激发能动性、提升竞争力。深化国有资本布局与结构调整，通过聚合有效资源、归并同质业务、盘活低效资产，推进国资国企进行整合重组和“强身瘦体”,增强国有企业实体产业经营的资源能力，着力培育大产业、大企业。不断完善公司治理体系，提高公司治理能力，进一步健全体制建设、细化考核方案、加强市

场运作、引进专业人才等方面，全面提升国有企业市场化经营管理能力。

市场化。推进国资国企由政府性融资平台向市场化运营主体转型发展，培育国有资本投资运营和开放合作主体。推进国有资本投资运营公司依托政策、资源、业务等优势，培育产业化投资发展能力，提高国有企业市场化运营效率、保值增值能力和服务经济社会转型发展承载力。培育国资国企开放合作主体，积极打开国资国企发展的产业空间、

发展空间、整合空间、重组空间、混改空间、各类资源等，通过国企混改、产业投资、联盟合作等方式，推动国有企业与重点产业央企、省企、外企、民企的深度合作，带动并形成本地化产业，实现我市产业转型升级。

产业化。推进延链、补链、强链、绿链，走产业化发展之路。实施“延链”策略，探索向上游延伸发挥我市农业、土地、矿产等资源优势，培育中游项目投资建设、产品生产加工等业务，积极向下游项目运营、品牌营销和生活服务等环节延伸，发展产业链的高价值环节、核心环节、关键环节。实施“补链”行动，通过补充缺失环节、增强薄弱环节，进一步优化产业链，提高产业链的协同性与经营效益。持续开展“强链”,聚焦产业链关键环节，推进优化经营模式、创新管理机制、运用信息技术和提高经营效率，增强产业链的竞争能力。实施“绿链”工程，推进

国资国企产业发展绿色化，积极服务产业绿色化发展转型，助力我市绿色产业链体系打造。积极搭建产业生态圈，与地产、金融、资本、社会组织、媒体等相关主体开展生态化合作与互融，促进产业化、生态化发展。

品牌化。充分发挥“黄河文化”“史记文化”等文化旅游资源富集优势，立足资源与产业优势，讲好文化故事，打造特色文化名片。以经济社会转型发展要求为宗旨，以市场需求为导向，培育一批主导产业，开发一批主导产品，创建一批主导品牌。以市场化经营运作拉动品牌效应，拓展新渠道，探索新模式，依靠多元化的产品和灵活的经营模式，提升国资国企品牌影响力和市场竞争力。

五、发展目标

“十五五”期间，国资国企围绕“1267”发展目标，

“1”以高质量发展为核心，培育一批主业突出、有竞争力、效益优良的国有企业。“2”推进结构和效益双提升，提升国资国企产业、区域和企业结构，提升国资国企经济效益和国有资产保值增值能力。“6”打牢六大战略支柱，即党的领导、法人治理、人才保障、创新驱动、国资监管、配套支持；“7”形成城市综合开发运营、文化旅游、产业服务、信息技术、园区开发运营、现代农业、环保与新能源七大业务板块布局，更好地服务我市经济社会转型发展。

经济效益显著提高。市属企业资产质量提升、盈利能力提高、主营业务扎实、国有资产保值增值能力增强，资产负债率保持在合理水平。“十五五”末期，市属企业全部实现从失血到造血再到供血的跨越，总资产超500亿元，收入超200亿元，利润达10亿，打造3家资产规模超百亿企业，总资产周转率、净资产收益率、成本费用利润率等达到同行业国有企业平均值，确保国有资产保值增值，资产负债率总体保持在65%以内。

布局结构显著优化。国有资本布局与结构不断优化，产业集中度不断提高，公共服务业、产业服务业及战新产业等产业资产总额与营业收入占比不断提升。推动国有资本向关系我市经济发展和城市运行的重要行业和关键领域集中，到2030年实现90%以上的国有资本集中在基础性、公共性、引领性等关键领域和优势产业。

创新发展显著提升。国有企业通过延伸产业链、完善供应链、重塑价值链，创立一批形式多样、有效管用的新生态、新模式，探索出一套开放合作发展新路径。国有企业在提高运营效率、提升产品竞争力、强化市场化改革等方面的创新实现突破，在数字化、智慧化、产业技术等方面的技术创新与应用投入强度稳步增长。

治理体系不断健全。全面建立党委会领导、董事会决策、经理层执行、职工民主管理的中国特色现代企业制度，

形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡企业法人治理治理机制，议事规则规范高效，企业制度体系完善。企业管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化改革到位，风险防范体系不断完善，外部董事、总会计师、总法律顾问三支队伍作用充分发挥。

监管体系持续完善。以管资本为主的国有资产监管体制机制不断完善，政企分开、政资分开不断深化，完善国有资本授权经营体制，实现分类监管。国有资本收益权、领导人员管理权、薪酬管理权等出资人权力落实到位。市属企业高质量发展评价指标体系搭建完成，国企考核评价体系进一步完善。

党的领导全面加强。各层级实现党委书记、董事长由一人担任，实现“双向进入，交叉任职”的领导体制，党组织的核心领导作用和政治核心作用充分发挥。党管干部原则得到充分落实，国有企业领导班子建设和人才队伍建设不断加强，形成一支听党指挥、能打胜仗的高素质企业干部队伍。进一步加强国有企业反腐倡廉建设，严格落实党委主体责任和纪检监督责任，纪检制度体系进一步完善。

第三部分重点发展任务

一、支撑国家和省市重大战略

积极服务“双循环”大格局构建，深耕“一带一路”市场，加快推进城乡融合发展，落实西部大开发形成新格局，以深层次改革促进全方位创新，充分释放改革开放的红利和潜能，推动黄河流域生态保护和高质量发展，助力黄河沿岸区域性中心城市建设。

(一)服务双循环新发展格局

融入构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，利用国际国内两个市场、两种资源，

参与国际经济分工与合作，助力经济社会转型发展，提高人民生活水平。把握后工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展机遇，大力发展新型城镇化建设、城市运营服务、产业服务、产业园区、文化旅游等相关领域业务，

为我市绿色产业体系打造和人民美好生活提供服务。发挥国有企业双循环新发展格局种的引领作用，培育并打造产业龙头，在市属企业优势领域形成“一个行业，一个龙头，多方配套”的局面，带动我市经济社会高质量发展。

(二)加快推进城乡融合发展

坚持新型城镇化和乡村振兴战略一体推进，推动城乡要素自由流动、平等交换。加快城乡基础设施建设一体化规划、建设、管理，着力弥补乡村设施短板，探索将城乡基础设施整体打包，实行一体化开发建设。围绕农业强农村美农民富的乡村振兴目标，加快推进乡村治理体系和治

理能力现代化，健全现代农业服务体系，推进城乡经济融合，推进一二三产业融合发展。通过直接投资、参股经营、吸收农民土地经营权入股等方式，参与现代农业产业园、

田园综合体等载体。大力发展农林特色产业，参与做强做优花椒产业，培育特色种养殖业，做大做强农产品加工、农产品物流产业。

(三)深耕“一带一路”市场

积极融入“一带一路”倡议，促进国内国际双循环相互促进，助力我市开放合作新格局形成。在现代农业、文化旅游、商贸流通、技术合作等领域积极打造国际化品牌、参与国际合作，推动产品“走出去”和“引进来”。积极融入丝路开放合作平台建设，参与打造丝路特色的国际精品旅游线路和旅游产品。拓宽与“一带一路”沿线国家和重点区域的合作，鼓励市属企业利用政策、市场、区域等优势，加强开放合作，积极参与“一带一路”交通商贸物流中心、国际产能合作中心、科技教育中心、国际文化旅游中心、丝绸之路金融中心等“五大中心”建设工程，拓展国内外市场，形成内外联动、东西双向互济的全面开放新格局。

(四)落实西部大开发形成新格局

立足我市城乡一体化、区域协同发展新格局，内陆改革开放高地建设，以及黄河金三角、关中平原城市群重要

增长极打造，推进市属企业积极融入内陆多层次开放，拓展区际互动合作，加强与东部地区合作互动。助力央企、省企、外企、民企进韩，推进市属企业以更加开放的姿态与各种不同类型的企业分工合作，在培育发展优势产业方面加强合作，积极引进来，适度走出去，围绕区域优势产业和重点领域谋划布局重大项目，形成优势互补，互利共赢局面。

(五)推动黄河流域生态保护和高质量发展

坚持把创建黄河流域生态保护和高质量发展先行区作为关键抓手，切实加强与周边县市的联动与协作，助力推进从政府、企业、社会组织等多层面探索建立沿黄区域合作和利益共享机制。统筹发展和安全、发展和生态，支持黄河流域段列入国家支持的城市化地区、农产品主产区和生态功能区。树牢绿水青山就是金山银山的理念，参与大保护、大治理的黄河流域生态治理修复，深入推进河流水系和滩区治理，深入推进水资源节约集约利用、生态保护修复和环境治理，持续改善城市环境质量。参与建设黄河国家文化公园，整合包括黄河文化、史记文化等具有突出意义、重要影响、重大主题的文化资源，推介和展示一批文化地标，建设一批标志性项目。推进黄河文化旅游带建设，加强沿黄地区旅游基础设施和旅游公共服务设施建设。坚持保护、传承、弘扬黄河文化，彰显黄河文化底色，建

设高水平全域旅游示范市和国家文化旅游目的地，打造国际知名国内一流文化旅游目的地。

(六)助力区域性中心城市建设

创新落实省委“一市一策”支持政策和市委支持打造黄河沿岸区域性中心城市，打破行政区划分和地域限制，

强化关中东部城镇群的带动作用。积极推进韩(城)河 (津)万(荣)一体化建设，推动交通、能源、水利、信息基础设施共建共享。支持优势资源整合，加大产业协作，打造战新产业科创联盟，探索“飞地经济”模式，共建韩河产业园。推动韩(城)合(阳)黄(龙)协同化发展，

推动与合阳共建龙亭新区、万亩现代化粮食生产基地，支持旅游开发合作，共同打造-黄龙生态森林探秘游精品线路、沿黄生态保护观光和红色旅游。扩大“黄河之旅”联盟，

共建龙门文化景区。支持韩合黄围绕土地资源共用、招商

引资项目合理布局、税收共享分成等，加快完善区域产业配套，探索实施土地指标、碳排放、煤炭消耗指标交易的新机制。

二、优化国有资本布局结构

(一)优化国资产业布局

坚持我市“农业打底子、工业长个子、服务业填格子、文旅业增面子”新路径，担负国资国企在保障市经济社会转型发展中的重要使命，坚持“扬优、强弱、补短”的核

心思路，着力布局发展七大产业，包含城市综合开发运营、文化旅游、产业服务(主要包含商贸流通和金融服务)、

信息技术、园区开发运营、现代农业、环保与新能源。

扬优势，做强做优做大主导产业。针对具备较强的区域政策优势和资源优势，具备较强产业基础和经营能力的产业领域，通过加大整合重组力度做强做优，发展壮大主导产业。推动把握新型城镇化建设战略机遇，及其带来在新型城镇化、城市更新、基础设施现代化建设、城市综合运营服务等领域的巨大发展空间，大力发展城市综合开发运营板块，服务我市新兴城镇化建设，助力打造美丽、幸福。充分发挥我市特色旅游资源优势，建设一流特色文化旅游景区及生态体系，打造一批彰显黄河文化、史记文化精神的品牌性文艺产品、文化活动，擦亮“文史之乡”“状元故里”“龙门胜地”等文化名片。借助于经开区、高新区、农产品加工“三大园区”建设，推进园区经济发展，强化园区建设、招商、运营、服务等一体化运营，助力现代绿色产业体系搭建。

强弱项，提升产业服务发展。针对具备较强的区域资源优势和业务基础，但在产业化发展方面尚需较大提升的领域，通过强化开放合作，创新业务发展模式，增强业务规模和产业竞争力。推进商贸流通积极融入我市现代绿色产业体系发展，聚焦大宗贸易、物资供应、商品流通等环

节的商贸流通服务，创新产业化合作模式，发展壮大商贸流通业务。推进金融服务发展创新，发展供应链金融服务，加大对新兴产业投资，将金融服务打造成为服务产业发展、推进技术创新和投资孵化新兴产业的主体。

补短板，强化培育潜力产业。针对具备一定资源基础和良好区域发展前景，但存在一定业务短板的领域，通过自主发展与开放合作相结合，提高业务的产业化发展能力，培育潜力产业。培育现代农业产业链，加强发展布局土地流转、种养殖、生产加工和农产品流通，推进一二三产融合发展。推进培育信息技术产业，加强开放合作，以大数据中心、智能化办公、智慧城市等为契机，打造信息技术业务发展基础，推进信息技术在传统产业中的应用。积极融入我市煤钢电焦化等优势工业产业链体系，加强布局商贸流通、金融服务、科技服务等领域，拓展新业务、新市场，寻找战略增长点。积极投资发展新兴产业，结合我市新兴产业发展需要，重点投资包含新能源、新材料、生物医药等，促进新兴产业本地化发展。

(二)优化国资空间布局

立足我市，面向全国，走向国际，坚持“走出去”与“引进来”相结合，打造内引外联开放合作新格局，推动市属企业不断完善深化空间布局。

立足我市，优化市内空间布局。紧紧把握我市“北部绿色工业、中部现代服务业、南部三产融合”产业布局，面向北部绿色工业集聚区，重点发展钢铁、焦炭、煤炭、电力、建材、化工、装备制造、新材料、光电信息、生物医药等产业的产业服务，推动市属企业加强布局园区开发运营、商贸流通、金融服务、产业投资等业务，积极融入产业链，拓展新业务、新市场，寻找战略增长点。面向中部现代服务业发展区域，推动市属企业在城镇综合开发运营、公共服务、现代商务、科技创新、商贸金融、文化创意、健康养老等产业积极发展，做强做优做大主业，创新培育战略新业务，积极投资布局新兴产业。面向南部三产融合发展区域，推进市属企业重点布局发展文化旅游、现代农业、商贸流通等产业，做好农业生产加工园区建设，积极打造农业全产业链发展，发展特色农业产业集群。积极融入“西山东河中塬”生态布局建设，发展生态环保产业，做好西山生态保护、黄河疏浚，积极发展黄河流域综合治理与生态修复，积极承接黄河、长城等国家文化公园项目建设。

面向全国，完善多层级布局。积极与西安产业互动发展，文化旅游积极与西安市景区、旅行社、宾馆等合作提升全市旅游行业市场化运作和产业化服务配套功能，新兴产业发展加强与高陵、阎良、临潼等现代工业组团在新能

源、新材料等新兴产业领域的产业协作。推进融入、河津、万荣一体化建设合作，探索建立产业跨区域转移的利益共享机制。强化与京津冀、长三角、珠三角等区域的企业发展联动，将走出去和引进来相结合，积极承接东部沿海产业转移，园区类国有企业做好相关的产业转移承接支撑与服务，产业投资发展类国有企业积极推进产业合作。

积极融入“双循环”大格局，走向国际。抢抓新时代西部大开发形成新格局政策机遇，紧抓自贸试验区建设和国家“一带一路”战略机遇，探索与自贸区协同创新区、西安国际港务区、空港新城、杨凌自贸区及江苏如皋经开区等开展合作，依托综合保税仓储区、中欧班列长安号，持续扩大进出口贸易规模。发挥国有企业在文化旅游、商贸流通等产业优势，拓展与“一带一路”沿线国家和重点区域的合作，鼓励规模以上龙头企业利用资金、品牌、市场等优势，通过联合、兼并、资产重组等途径，拓展国内外市场。积极联合丝绸之路经济带沿线国家的科技园区、大学、中小企业等开展技术创新、技术转移、贸易投资等国际交流合作。

(三)优化国资企业布局

进一步做好国有资本投资运营公司“1+2+2+N”结构整合重组，解决业务分散、交叉等问题，减少同质化经营和无序竞争。组建国投公司，充分发挥其作为国有资本投资

运营公司的综合国资经营管理作用。发挥“2+2”各市属企业的产业化国有资本投资运营公司作用。全面推进市属企业整合重组，优化布局产业链，实施专业化整合，组建“N”家专业化公司。推进国资企业布局持续优化，结合国有资本投资、运营公司改革试点实施方案，实现全市国有资本投资、运营公司“一盘棋”“一张表”,增强国有资本投资、运营公司对国有资本的市场化运作能力。

深化市属企业内部整合重组，压缩企业管理层级，减少企业法人户数，做大企业规模。大力推进专业化整合，

完成非主业和低效资产退出，清理撤销“空壳类”企业。

持续推进“强身瘦体”,加大对四级及以下企业清理力度，将市属企业管理层级控制在三级以内。按照各集团公司二级公司不超过6户，三级公司不超过10户的要求，推进内部重组整合，减少同质化，提升企业专业化水平。支持有条件的企业对城镇综合开发运营、文化旅游、商贸流通等领域业务实施整合重组，形成主业突出、创新能力强、竞争优势突出、市场经营空间大的企业。

加强市属企业产业协同，构建内部产业链。充分发挥市属企业的业务协同发展优势，发挥国有资源、资产、资金的聚合、叠加、倍增效应。推进市属企业在一二三产业上的协同发展，依据产业链、供应链和创新链进行协作分工，实现功能互补，强化推进产业化布局发展，加速产业

打造。推进市属企业跨产业协同，在产业发展、园区建设、投资融资、商贸流通等方面形成协同效应，形成产业互补、互促、互利的生态发展格局。大力推动市属企业集聚集约集群发展，助力优化产业空间布局实现新突破，形成具有核心竞争力的现代产业体系，加快产业层次迈向中高端，

推进产业转型升级、发展壮大。

三、推进创新驱动发展

坚持创新驱动、转型升级，从模式创新、技术创新、

管理创新等维度切入，大力发展新模式、新机制、新技术、新产品，推动企业高质量发展。

(一)推动发展模式创新

围绕国资国企转型升级，积极提升国有资本的投资运营、战略合作能力，实施“全产业链+开放合作”发展模式，面向重点产业领域的全产业链发展空间，通过强化开放合作，拓展和培育新的业务领域，创新业务模式。做好优势业务产业化发展，推进“旅游+”“贸易+”“+旅游”等业务模式，抓好产业链高价值环节、核心环节、关键环节，

增强产业领导和控制力，创建具备区域特色的产业链。积极融入我市“1+4+5+N”现代绿色产业体系，推动产业链协同与合作，做好园区服务、商贸流通、金融服务等产业配套服务，积极拓展业务领域，促进我市产业发展。加大开放合作模式创新，推进国企、民企、外资跨体制混合所有

制改革，企业、商户、农户跨主体整合，国内外、省内外、市内外的跨区域发展，借助于“互联网+”,打造产业发展与合作主体，创新战略联盟合作形式。

(二)提升管理机制创新

全面对标先进国有企业和世界一流企业，持续深化国有资本投资运营公司总部建设，优化管控架构与集团管控体系，强化集团化管控机制建设。积极推行大部门制、项目制管理，分类开展授权放权，全面激发子企业活力。做好国有企业战略顶层设计，加强政策研究，持续对产业布局展开深入研究，科学谋划战略定位、主攻方向和业务结构，促进国资国企的有效布局和协同发展。构建适应市场化运营的国有企业现代治理体系，完善董事会结构，发挥董事会作用，完善运行机制，探索差异化监管模式。创新核心人才“选用育留”机制，建立市场化的引人机制、薪酬机制和中长期激励机制，有效调动人才队伍的创新实干热情，充分激发企业创新创造活力。建立完善的信息化管理与信息化发展组织支撑，强化数字化管控，加快市属企业数字化转型进程，借助数字技术应用大力推动企业管理创新。

(三)深化科技创新应用

加快融入秦创原驱动平台，运用好“在港孵化+飞地转化”等发展模式，打造秦创原协同创新平台。构建产业数

据智能主体、双创孵化主体、科技集成主体，集聚创新资源，推动产业技术升级，打造技术集成优势，实现行业创新资源的集中与共享。支持经开区、高新区建设特色创新型园区和创新基地，支持高新区联合西部科技创新港打造市域人工智能、生物技术、信息技术、新材料、新能源等硬科技示范区，提升创新集群影响力和竞争力。鼓励市属企业积极与科研院所、央地企业、国内外知名高校建立战略合作关系，通过举办校企对接、建立联盟、共同研发、项目合作等方式，助力技术创新。根据产业发展需要，发展一批急需的重大科技专项工程，不断深化产、学、研、用融合，努力打造共建共享共赢新体系。建立多元化科技成果转移化投入渠道，探索建立科技成果、知识产权归属和利益分享机制，促进科技成果产业化。推进传统产业数字化转型，积极探索用产业互联网技术加快传统产业的运行效率和质量，高效衔接生产和消费两端，引领产业的转型和创新。

四、探索开放合作模式

深入贯彻省央企、外企入的“两企入陕”开放合作，

积极推进央企、省企、外企入的“三企入韩”开放合作，

支持市属企业与民营企业联营混改、与央企省企双向融合，实现更广领域、更深层次、更高水平合作。

(一)促进多维协同合作

一是促进市属企业协同。以市国资监管部门为主体，

推动市属企业形成互利互补、合作共赢为主旨的协同发展，建立协同发展制度，加强信息共享、资源共享、项目共享，切实促进企业间需求与供给共享，以资本为纽带探索实现资本协同、管理协同，避免恶性竞争，充分发挥产业战略的协同效应。

二是促进技术成果转化。以技术创新需求为纽带，有效整合产学研各方资源，强化科技对全市数字经济发展的支撑和引领；积极与各级科研院所及高校技术中心合作，畅通科技成果转移转化渠道，对接、承接科研院校，并积极合作或参与孵化、培育和转化，促进科研院所、高校研究成果向企业转移转化。

三是促进在韩企业合作。以全面加强市属企业与在韩企业的合作共赢为目标，建立健全在韩央企、省企、外企、民企及其他先进企业信息互通、重大合作项目服务、问题协调机制，强化企业发展的沟通协同服务，推动市属企业提升与央企、省企、外企、民企和其他先进企业的合作水平，推进信息共享、优势互补、互利共赢。

四是促进国资引进合作。强化招商引资，面向央企、省企、外企、民企，以实现产业转型升级、推动新旧动能转换、补齐发展短板弱项和提升产业发展后劲为大方向，充分发掘产业空间、发展空间、整合空间、重组空间、混

改空间、各类资源等，并以此形成分门别类的商业计划书，借助全国国资三级规划机遇，将各类商业计划书路演至更多的央企、省企、外企、民企，鼓励企业入驻，从而谋取全广度、强深度多方合作共赢格局。

(二)推进三级国资合作

推动国资国企与我市发展规划紧密接轨，强化与中央、省级、市级国资合作模式，谋求三级国资合作联动，在发展规划中彼此衔接，以有效发挥协同效应，形成优势互补，实现互利共赢的局面，为我市经济发展注入新动力。

加强央地合作力度。推动市属国资国企梳理自身发展诉求，将自身发展潜力、发展优势与央企国资规划接轨，谋求央企规划层面资金、资源注入，加速市属国资国企核心业务发展。立足市属国企资源禀赋，带动央企、社会资本齐发力，着力推进文化旅游、新型城镇化建设、特色农业发展、新能源、生态环保等领域的合作。系统梳理我市产业空间、发展空间、整合空间、重组空间、混改空间及各类资源，谋取全广度、强深度多方合作共赢。

强化省市联动发展。结合市属国资自身发展资源、机遇，积极推动市属国资国企与省企开展合作，共同探讨发展空间和合作方式。谋求与省级国资规划形成共振，围绕省在文化旅游、信息技术、现代农业、基建与现代服务等

重点产业领域，大力开展省市项目合作，引进一批大企业、大资本及创新项目落户我市。

主动推进市市合作。高举计划单列市的大旗，积极对接市国资发展需求，以项目为合作纽带、机制为合作纲领，建立项目合作的创新机制、共享机制、会商机制、落实机制、服务机制以及评价机制，推进重大项目实施。进一步打破区域壁垒，更大范围、更广领域、更深层次地推动国有资本合理流动、优化配置。

(三)强化外企、民企合作

推动国资国企与外企、民企开展合作，创新和完善合作模式，在合作中提高经营发展能力，在发展中实现机制创新、管理创新、效率提升和互利共赢。

强化外企合作。积极引进国外企业，利用国外资金、技术、人才和管理经验，推进更多全球“链主”或高科技型企业落户我市。健全国际化合作机制，围绕信息技术、新能源、生态环保等领域，开展国际化广泛合作。

探索民企合作。积极引进市域内外的优秀民企，选择具有较强专业能力、行业优势和资本实力的民企合作，加强产业引导和投资合作，共同推进我市信息技术、基础设施建设、新能源、现代农业、商贸流通等产业的发展，实现取长补短、相互促进、共同发展。

促进在开放合作中充分利用合作企业在资金、技术、人才、品牌和市场等方面的综合优势，通过项目投资、股权转让、增资扩股、资产置换、资产划转、发起上市，以及托管、租赁经营等多种形式，创新合作方式。积极推动产权大跨度重组，不断拓展合作领域，扩大合作范围，提升合作层次。支持组建战略合作联盟，构建“国外先进技术+国内产业化能力+国际国内市场”的新型合作模式。

五、有效化解债务风险

推进存量债务化解、优质资产盘活和市场化融资，加强负债规模、债务结构、资产负债率多重管控，强化对降杠杆、减负债工作的动态监测，有序退出非主业及高风险、无效或低效业务，淘汰落后产能，清理撤销“空壳类”公司，构建主业突出、进退有序、管控高效、效益提升的企业发展格局。

加快债务剥离，缓释偿债压力。剥离融资平台存量政府性债务，全面梳理国资国企债务结构及偿债计划，对难以偿还的融资平台到期存量政府性债务，加强与金融机构沟通协商，争取采取展期、续贷、债务重组、债务置换等方式，拉长债务期限，降低利息成本，缓释短期偿债压力。

拓宽融资渠道，优化债务结构。建立以直接融资为主的多元化融资渠道，着力优化债务结构，增强抵御债务风险的能力。完善现有政银企对接机制，推动银行在政策性

贷款、低利率贷款等方面加大对融资支持力度。充分运用省信用增进公司作用，为市属企业提供担保，提升市属公司信用评级，从而通过发行企业债券、公司债券、银行间债券市场非金融企业债务融资工具等加大直接融资规模。针对现金流比较充沛的项目，采取REITs、PPP、ABS等方式盘活，拓宽融资渠道。

增强资产规模，提高现金流量。理清国有资产权属关系，将分散在各行政事业单位的国有股权、国资经营收入、特许经营权、收费权等注入市属企业，将公益性资产从平台中剥离，优化平台资产负债表。依托平台实施政府投资项目，体现国企担当，国企责任，增加国有企业有效资产规模和现金流。

增强造血能力，提升偿债能力。积极提升企业经营管理，拓展业务范围，探索多渠道经营，加大项目谋划储备力度，挖掘提升项目商业价值，提高项目可融资性，增加企业现金流、经营性收入和盈利，提升自身债务偿还能力。

六、推进融资平台转型

大力推进我市融资平台市场化转型发展，稳妥化解以企业债务形式形成的地方政府存量隐性债务，推进建立“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的专业化、实体化、多元化、市场化运营模式。实施平台企业战略性重组和专业化整合，健全“1+2+2+N”国有资本投资、运营

公司结构，调整优化股权结构，压缩企业管理层级，减少企业户数，做大企业规模。持续推进“强身瘦体”,加大对四级及以下企业清理力度，坚决将市属企业管理层级控制在三级以内。深化业务专业化整合，做强做优做大主业，盘活低效无效的国有资产，扩大经营性现金流，提升市属企业自身造血能力。提高信用评级和融资能力，充分利用多渠道融资，开展市场化多渠道融资。支持有条件的市属企业围绕城市开发运营、文化旅游、信息技术、园区开发运营、现代农业、生态环保等相关产业资源，形成专业化国有资本投资运营主体，支持有条件的企业打造投、融、

建、管、运一体化产业经营主体。

第四部分重点领域与关键举措

“十五五”期间，推动国资国企聚焦城市综合开发运营、文化旅游、产业服务(主要包含商贸流通和金融服务)、信息技术、园区开发运营、现代农业、环保与新能源七大主要产业领域，坚持“扬优、强弱、补短”的布局与结构调整核心思路，落实战略型关键举措，做实、做强、做优国有资本布局与结构调整。

一、城市综合开发运营

城市综合开发运营立足于新型城镇化建设需求，整合规划设计、建设施工、多渠道融资、运营管理、资本运作

等资源，进行多元业态综合开发与运营，为城市产业、企业和消费者服务，共享城市长期红利。城市综合开发运营产业链上游主要包括城市综合开发的设计咨询和物资设备，中游为城镇开发的建设施工和销售招商，下游包括城市运营的运维管理和运营服务(如下图)。“十五五”时期，

城市综合开运营领域是市属企业积极推动新型城镇化与城乡一体化建设，深入落实《关于保持基础设施领域补短板的指导意见》等政策的有力举措。

图1:城市综合开发运营产业链

市属企业在地产开发、基础设施、公共服务、重大项目等方面的融资、建设和运营具有较丰富经验，具备政策支持、土地资源、重大项目获取、资金筹集等优势，主要布局产业链中下游的工程施工、公用事业、物业管理、环境保护、园林绿化等领域。目前，市属企业在城市综合开

发运营领域还处于转型发展的初级阶段，存在产业资源分散、资产质量不高、商业模式传统、市场化机制不健全等发展障碍。

“十五五”期间，赋予市属企业更多城市综合开发和运营方面的特许经营权，推动市属企业作为我市城市综合开发运营的主力军，积极发挥产业发展基础优势，通过深化转型发展、推进整合重组、整合盘活低效资产、提高发展质量、优化产业布局等，健全“投资+融资+建设+运营+服务”的发展模式，树立国资国企在城市综合开发运营产业领域的核心地位。

(一)整合打造城市开发运营业务体系

推进市属企业积极承接与整合停车管理、垃圾处理、

天然气、污水处理、中水、公共交通等市政公用设施的开发运营，承担我市城镇土地资源开发、城市更新改造、片区开发等功能，积极拓宽做深公共服务、物业服务、商业服务等城市服务业务，构建和做实城市开发运营业务体系。公共服务层面，推进市属企业系统整合和延伸拓展供暖、

供水、供气、园林绿化养护、城市设施管理、城市秩序协管、城市资源运营等方面业务，不断提升业务规模、服务能力和经营效益。物业服务方面，提供全生态物管服务，在提供包括安保服务、卫生保洁服务、维修服务、绿化服务等标准化基础物业服务的基础上，探索广告、商业等增

值业务，拓展进入商办物业、产业园区、学校、医院和城市公建等物管经营的细分业态领域，推动物管经营业务向全生态物管经营方向发展。商业服务方面，围绕城市居民需求，积极发展房屋经纪、电商、家政、养老、教育、旅游、家居、汽车等服务，搭建社区商业和城市综合服务体系。挖掘城市基础设施商业价值，经营好道路、桥梁、隧道、休闲广场等公共设施的冠名权、广告经营权等特许经营权。推进城市更新的有机更新和综合整治类更新，做好老旧小区“三供一业”的专业化服务。

(二)创新基础设施建设运营模式

推动市属企业充分把握模式创新、结构优化等发展要素，创新投融建管运一体化模式、基础设施+区域综合开发模式，积极采用BOT、BT、PPP、ABO等模式，化解开发建设资金压力。鼓励积极采用投融建管运一体化模式，实行从投资、融资、建设到后期运营管理一体化运作，形成闭合的全产业链和完整的利润链。鼓励探索“基础建设+区域综合开发”模式，通过基础建设+沿线开发/重点区域综合开发，打造多元业态场景，优化城市空间，同时实现市政公用设施与商业项目开发的利益平衡。鼓励以交通基础设施建设项目等为切入点，配套交通枢纽区域的商业配套，将交通沿线居住、商业、办公、旅游、交通、物流等用地资源有机整合、统一开发。

(三)创新“服务+科技+生态”城市生活服务

鼓励市属企业通过专业服务、智慧平台、生态运营相融合的方式，创新“服务+科技+生态”城市生活服务发展模式。推进整合城市服务资源，组建专业管理主体，依托大数据、云计算、物联网等前沿技术，围绕“医学住行、生老病养”等生活需求，探索智慧化经营模式，提供覆盖生活全场景的一站式服务。通过联盟合作，积极引入资金和各类人才，激发板块活力，形成优势资源互补，优先形成一套智慧物业整体解决方案，与住户、商家、机构进行良好对接，打造智慧服务生态，服务城镇居民美好生活。

(四)推进城市片区开发模式创新

提升市属企业作为城市开发建设重大项目承载主体、

资金融通和运营管理主体的定位和能力，开展城市功能和产业功能片区开发，推进以“前端规划牵引+片区整体开发+区域集成服务”的片区开发模式，打造“投融资+片区统筹+运营”的企业发展模式。鼓励市属企业独立或组成联合体形式承接城市片区开发项目，拓宽融资渠道，积累项目经验，强化自身综合能力建设。鼓励市属企业化被动为主动，自主对片区及项目周边经营性、高价值配套进行规划，创新政策性项目和经营性项目之间的平衡机制，向政府争取周边土地及相关资源经营权，保障片区开发的总体收益性。鼓励市属企业创新“一次规划、二元运作、三维运

营”的片区开发模式，在统筹规划基础上，推进国有资本与社会资本合作开发的“二元运作”模式，实施独立运营、委托第三方运营、双方合作运营相结合的“三维运营”机制。鼓励市属企业积累培养前期规划、咨询服务、片区运营管理等专项能力，提升片区整体统筹开发及运营能力。

(五)推进功能性地产选择性开发

借助安置房建设、建筑施工项目管理经验和土地资源优势，充分挖掘文化旅游、环境治理、基础设施建设、安置房、工业厂房等功能性项目的商业化开发潜力，积极探索功能性与经营性项目开发建设。重点围绕景区、公园、商区、交通、园区等一系列基础设施配套，积极探索“+地产”发展模式，开展与大型知名地产企业合作，分享城市发展带来的红利和溢价。

二、文化旅游

文化旅游产业是我市资源丰富且重点发展的特色产业之一，其上游主要包括“吃住行游购娱”的旅游资源供应，中游包括在旅游总入口、B2B平台、B2C平台、旅行社，下游包括媒体营销和衍生服务(如下图)。“十五五”时期，发展文化旅游产业是我市积极承接共建“一带一路”、新时代推进西部大开发形成新格局战略、推进黄河文化旅游带、国家文化公园建设，深入落实《“十五五”文化和旅游发展规划》、《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的

指导意见》《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》等政策的有力举措。

图2:文化旅游产业链

目前，市属企业在景区、研学、酒店、餐饮、旅游客车、旅游总入口、传统旅行社、旅游咨询、旅游科技等方面均有所布局，具备特色旅游资源优势，在景区开发运营、营销推广上具有一定经验，在文化创意、文化产品制作、

文化传播等方面具备一定的基础。但是，文化旅游产业总体处于市场化转型发展的初期，体制机制改革创新不足，文化与旅游融合不足，景区资源整合经营不足，文化旅游生态化建设不足，具有竞争力及市场影响力的精品不多，在引流和创收方面不强，品牌IP与文化名片尚需进一步打造和树立。

“十五五”期间，大力推进市属企业依托我市深厚的文化底蕴，丰富的旅游景区资源，坚持贯彻“以文强旅、

以旅兴文、文化旅游深度融合”理念，创新“生态化、全域化”大旅游发展模式，聚焦精品景区与产品打造、文化与旅游深度融合、文化旅游生态建设、智慧旅游平台建设，助力全域旅游示范市建设，打响特色品牌IP与文化名片。推进文化旅游与乡村振兴相结合，积极与休闲、保健、康复、颐养等康养元素相结合，探索发展文化旅游小镇、田园综合体、旅游度假区、养生社区、生态家园等综合性文化旅游项目发展，创新区域特色文化旅游品牌，助力我市全域旅游经济发展。

(一)推进文化旅游改造升级

加强文化与旅游的融合，改造升级文化旅游项目，打造品质旅游景区，推进司马迁祠、古城、党家村、梁带村芮国遗址博物馆等重点景区升级改造，积极创建5A级景区，升级发展4A级景区。

推进重点景区升级改造。推进司马迁祠等4A景区升级创建5A级景区，建设史记文化产业园，实施司马迁祠智慧景区项目，做大做强司马迁“修志存志”文化品牌。促进古城街区保护整治与开发建设，推进基础设施升级改造项目，推进历史建筑保护修缮，建设古城历史文化街区、古城文化创客一条街、古城文化体验街区等，建设古城游客

服务中心及停车场。推进改造提升党家村景区，建设党家村景区智慧旅游、旅游综合体以及古建筑群基础设施配套提升等项目，推出过大年、百人宴等主题民俗演出，增强旅游体验性、参与性。提高梁带村考古遗址公园基础设施建设，实施文化旅游商业街区、智慧服务平台、田园综合体、露天剧场、考古体验园等项目。建设古芮文化园，策划4D影院、VR体验馆、情景演绎等项目。

深入推进文化旅游全域化布局。促进市属企业大力支持和参与乡村振兴，以山水地貌和自然风光为依托，积极整合文化遗产、古镇古村、自然保护区、森林公园、旅游景区、乡村民俗等资源创新开发文化旅游项目，持续提升全域旅游品质。抓好东湖国际项目开发建设，推动文化中心和东湖国际整体联动、融合发展，打造全市文化产业新标杆。重点发展芝川、芝阳等文化旅游融合发展项目开发建设，挖掘发展西庄、金城及王峰、郭庄、王村等国省级乡村旅游示范项目，加快龙门景区、香山景区、重阳公园、滑雪场(二期)等项目建设。推进文化旅游项目全域化布局，打造精品旅游景区和线路，助力高水平全域旅游示范市和国家文化旅游目的地建设。

打造国家级研学游实践教育基地。以司马迁祠景区、古城旅游区、党家村景区、梁带村芮国遗址公园、黄河象谷、象山煤矿国际乐园、留芳古村、王峰古寨等为主要项

目依托，积极开发历史感研学体验游，重点面向学生、历史爱好者、专家学者等细分群体，塑造“研学”专业品牌。建立数字化研学基地，充分引用声景、VR、光影等现代科技手段，对旅游产品进行精度、深度和广度的开发。创新设计研学线路、研学课程和研学活动，植入状元巡游、入泮礼、志学礼、登科礼、冠礼(笄礼)、尊师礼、“五子登科”、摸福体验等体验活动。配套实践活动场馆、交流讨论活动教室、会议室、多功能厅等，充分满足教育、研究、体验等需求，配套能一次性集中接待一定规模学生的餐饮、住宿服务、必要的休闲服务、便捷的交通服务和安全保障，满足吃、住、行、娱和安全等需求。

(二)打造文化旅游生态体系

推进市属企业围绕文化旅游出行消费需求，加强周边产业延伸与合作，完善“吃、住、行、游、购、娱”为一体的配套服务体系，与休闲、保健、康复、颐养等康养元素相结合，探索“文旅+”高端发展模式，推进主要经济收入由门票经济向二次消费转变，打造文化旅游生态体系。发展独具特色的宴席品牌，构建餐饮行业食品卫生安全体系和放心消费环境。发展旅游夜间经济，创新“影视、歌舞、民俗”等文艺表演，提高文化旅游的体验感。支持参与优化精品酒店、精品民宿及精品客栈类等旅游住宿商业业态发展，逐步形成布局合理、功能完善、形式多样的旅

游住宿设施体系。推进以滤水河城市中央公园为龙头，串联沿线社会福利园区、司马迁祠景区等12公里城市绿道和生态景观，辐射带动健康养老、康养旅居、旅游地产等产业发展。推进积极参与乡村振兴和乡村产业培育，结合我市的生态、森林、温泉等优质资源，发展乡镇生态养生康养旅游、运动休闲康养旅游、休闲度假康养旅游、医疗保健康养旅游、文化养生康养旅游，打造我市特色康养旅游品牌，构建“医-养-游”一体化体系。

加快发展智慧旅游服务，推进“旅游+互联网+大数据”模式建设。完善“一部手机游”APP服务，全面覆盖游客游

前、游中、游后各项消费需求，为游客提供一站式智能化便捷服务。推动加快建立智慧景区，完善旅游信息基础设施，大力培育“云旅游”等新业态模式。

(三)创新打造明星IP线路

建设精品旅游线路，打造明星IP。推动落实旅游供给侧结构性改革，积极发展研学旅游、红色旅游、历史旅游、乡村旅游、生态旅游等新产品。大力创新开发研学旅游线路，经营好“研学”品牌。积极发展红色旅游，打造红色旅游特色产品。推进整合市域内文化和旅游资源，打造经典文化旅游线路和主题特色旅游线路。构建“串珠成线、

连片成面”的高水平全域旅游新格局，丰富我市特色IP线

路。积极参与黄河、长城国家公园共建，融入沿黄文化风情线等实体旅游项目。

加强开放合作，推进引流增效。围绕全域旅游“四大高地”建设布局，积极融入黄河旅游热线、旅游东线、关中旅游干线。立足南北连通，整合壶口瀑布、西岳华山旅游资源，打造“延安--华山”沿黄旅游热线。立足东西拓展，与黄龙联手打造康养休闲为一体的山水文化景区，与万荣联手打造以八路军东渡黄河出师抗日为主题的红色文化景区线路。

(四)提升文化产业创新发展

依托司马迁祠、明清古城、黄河龙门、长城等丰富的文化遗存遗址，提炼展示中华优秀传统文化蕴含的人文精神，推动打造一批彰显黄河文化、史记文化、状元文化精神的品牌性文艺产品、文化活动、节事活动，擦亮“文史之乡”“状元故里”“龙门胜地”等文化名片。

大力推进发展文化创意产业。以“文化+”引领文化产业融合发展，注重文化与新媒体、文化与生态、文化与科技、文化与创意的有机融合，助推文化产业多元化发展。丰富文化创意产业园发展业态，大力发展以文化+互联网+金融、文化创意设计为代表的文化创意产业，构建具有特色的新型文化产业供应链和价值链。推动文化资源数字化，分类采集梳理文化遗产数据，标注历史文化基因，建设文

化大数据服务体系，将特色文化元素和标识融入内容创作生产、创意设计以及城乡规划建设、生态文明建设中。

深挖文化价值，开发文创产品。深度挖掘大禹治水、鱼跃龙门、状元文化、司马迁著史等IP价值，开放立体化、多层次的文创产品，不断提高供给能力和水平。依托四大核心景区，推出更多个性化、精品化的文化旅游产品、演艺互动、节事活动等。鼓励设立文创产业投资基金，推进文创产业合作发展，支持返乡创业大学生、社会青年投身小微文化产业。

(五)加强旅游运营服务

推进我市文化旅游“多渠道、高精准”的营销推广。

一是进一步加强我市文化旅游产品与城市品牌形象宣传相结合，推进城市品牌与文化旅游产业之间互相推动和促进。二是通过加强与旅行社在产品、线路等方面的合作，利用好传统旅行社的推介与宣传作用。三是实施精准营销，依托航线到达地、主要客源地和区域合作地等客源市场，在西安、太原、、延安、运城等城市开展旅游宣传推介活动，拓展高速、高铁、高空宣传途径，宣传推广旅游品牌和形象。四是积极利用互联网和新媒体推广，创新应用微信、

微博、抖音等媒体渠道，以及国际营销、文化营销、事件营销等现代营销手段，形成营销合力。

三、产业服务

产业服务板块围绕我市“1+4+5+N”现代绿色产业体系打造以及国资国企产业发展对产业服务的需求，积极开拓做强做优商贸流通和金融服务业务，更好服务我市产业发展。

(一)商贸流通业

商贸流通业上游产业链主要为生产资料制造企业，中游产业链主要是承担连接生产者、供应商与消费者之间的物流需求，下游是联结企业与消费者产的成品销售环节(如下图)。商贸流通业在推动产业链不断优化发展的作用日益凸显，随着现代流通技术的不断进步，商贸流通业开始向第一、第二产业渗透并不断强化整个流通供应链的整体性。“十五五”时期，商贸流通体系将在国民经济中发挥着基础性作用，建设现代流通体系成为构建新发展格局中的一项重要战略任务。

图3:商贸流通产业链

目前，市属企业主要依托地理位置优势和本地市场优势抢先占领重要工业客户资源，开展了铁粉、钢铁、煤炭、有色金属等大宗商品的贸易，其他商贸流通主要包括了粮油收储、国际贸易、商品批发零售、供销联社社管企业相关业务等，具备一定的产业下游商品流通基础。目前，市属企业总体对大宗商品贸易依赖程度较高，其他业务规模相对不大，质量效益不高，现代商贸流通体系尚不成熟。

“十五五”期间，市属企业面临市场竞争加剧及供应链核心企业的发展变革，本地资源竞争优势将逐渐弱化。市属企业应着力巩固好本地大宗商品贸易市场的同时，从

加强构建现代商贸服务体系、推进供应链转型与升级、积极开拓外部市场等措施实现高质量发展任务。

1.巩固发展大宗商品贸易。一是推进资源整合重组和

产业市场拓展，推进同类、同种、同区域大宗贸易业务整

合，积极探索拓展商品种类和市场范围，巩固和提升大宗

商品贸易业务，防范贸易风险。二是打造商贸流通服务体

系，加强工贸运一体化合作，推进“以工促贸、以贸带商”的产业高效协同，融合发展，充分发挥国有企业优势。

2.构建现代营销流通体系。积极完善营销流通服务体系，依托区域消费中心建设、城市和乡镇居民生活消费，完善社区商贸服务配套，打造15分钟便民生活圈。打造电子商务平台，依托本地市场、周边区域及旅游客流等，构建线上产品推广体系和生活服务体系。推进线上线下相融合的特色产品推广，线下以特色化、品牌化的产品参展为依托，推进特色产品专卖店、特产专柜等项目建设，并结合产品与品牌特色，以品牌故事为背景，促进特色产品和品牌的推广。

3.推进供应链转型与升级。立足产业化发展的供应需求，推进商贸流通转型为系统的供应链综合服务，实现由分散向系统、由业务向服务、由单一向综合转变，为我市绿色产业体系发展提供一体化的物资供应和商贸流通服务。打造可信的产品追溯体系，建立大数据、云计算、物联网

等数字技术为基础的销售与供应链服务。推进商品流通数字化转型，积极打造电子商务产业园区，加快布局重点乡镇数字化消费网络，降低物流综合成本。提升电商、快递进农村综合水平，推动农村商贸流通转型升级。

4.积极开拓外部市场。推进深度融入共建“一带一路”,紧抓自贸协同创新区建设契机，推进黄河金三角保税加工基地建设，参与扩大花椒、苹果等特色农产品以及钢构、锂电正极材料等产品出口。积极融入“双循环”发展新格局，加快推进我市工业产品与央企省企、国际化企业产销对接，形成需求牵引供给、供给促进需求的良性循环。

5.推进物流园区建设，助力生产性服务。围绕构建“一心两区多点”物流体系，打造主城区物流核心区、城北工业物流集聚区和城南农产品物流集聚区，重点推进工业物流园区、综合商贸物流园、国际贸易物流集散中心、龙亭空港物流园等项目的建设，促进生产性服务业高效率专业化发展。

(二)金融服务业

金融产业链上游是资源的流入端，包括资金提供方、证券交易所以及金融软件与信息服务提供商。金融产业链中游以资本运作等方式实现资源价值增值，其中包括银行业、非银行业、转型金融以及衍生金融。下游是资源的流

出端，包括资金需求方和服务需求方(如下图)。金融服务在支持产业链现代化，促进经济高质量发展具有重要意义。“十五五”时期，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标纲要》《金融科技发展规划(2019-2026年)》等政策的要求，国家提出了金融行业支持实体、深化改革、风险防范三大发展定位，金融机构资源将向科技创新、高端制造、消费升级、城镇建设、民生金融、绿色金融等方向倾斜。

图4:金融产业链

目前，市属金融服务类企业业务范围主要涵盖担保、

基金、小贷融资、银行投资、科技金融等方面业务，在服务产业纾困、保障重点项目资金需求、化解金融债务、支持产业发展等方面发挥了重要作用，具备较强的业务基础。但金融业务仍存在服务能力有待提升、业务模式有待更新、

信用评级不高、科技金融有待提升、金融债务压力较大等方面的问题。

“十五五”期间，市属企业金融服务产业将需以服务实业发展为已任，推动市场化转型和高质量发展，打造多元化金融服务主体，推进金融服务与信息科技、产业发展的深度融合，以融助产、以融强产，为产业发展对接多层次资本市场提供服务，更好发挥国有企业在服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革等领域的独特作用。

1.打造金融服务主体，提升综合金融服务能力。推进市属企业金融服务资源整合重组，打造综合化金融服务主体，引导资金投向，深化产融结合，围绕产业链、供应链、价值链、资金链，发展融资担保、供应链金融、产业投资基金等业务，提升服务实体经济和居民生活的能力和水平。深化对外金融合作，推进金融服务类企业混合所有制改革，加强与外部金融服务机构合作，利用外部金融牌照等资源开展金融产业资源的整合与合作，提高业务金融服务能力，培育壮大业务规模。

2.推进科技赋能金融发展，培育科技金融主体。推动市属金融企业利用信息化技术赋能金融服务，完善“融”科技金融服务APP建设，以技术驱动的金融创新，重点面向中小微企业、农户及个人消费等需求，以科技化渠道创新作为客户引流、内部迁徙、客户维护等方面的重要抓手，

积极拓宽获客渠道，为客户提供多元金融服务。推动利用科技创新提高运营效率、提升客户体验、优化内部管理、降低获客成本、完善风险控制、健全信用体系等，提供低价高效的金融服务，以更好的服务实体经济。

3.自主发展与联盟合作相结合，形成多层次金融产品供给的金融服务体系。提升市属企业自主发展能力，通过提升内部市场与资产规模、整合利用内外部资源、创新金融产品，在投资、融资、基金、担保、保理、小贷、资产管理等方面搭建全方位多层次金融市场体系，形成综合化金融服务能力。建立外部联盟，通过战略合作、投资合作、业务合作等形式，与包括大型银行、证券、保险、信托、

基金等在内的对象在期货、信托、保险等领域进行合作，提高综合金融服务能力。

4.加强产业基金投资，助力实体产业发展。推动市属企业围绕我市实体产业发展需求和有关政策要求，积极对接政府引导性基金，创新基金运作模式，壮大基金发展规模，充分利用产业基金的金融杠杆作用，投资推动实体产业发展。深入研究政府在新型城镇化建设、现代农业、乡村振兴、文化旅游、科技创新、供给侧改革、高质量发展及相关细分领域的金融支持政策，积极利用政府设立的基金，深入产业细分子基金投资建设和发展，为实业投资发展提供支撑。推进市属企业积极与银行、基金等外部金融

与非金融性机构开展机构性基金合作，深化在基金的建立、代理、销售及服务等领域的战略性合作。推进市属企业金融企业打造科创基金运作主体，利用政府性科创类基金，

引进天使投资、创业投资等社会资本形成合力，面向科研院所、创新型企业等创新主体，投向新兴产业科创孵化、基础产业中高端化创新、高端科研成果落地转化等。

5.强化金融风险管控。推动市属企业强化金融发展的风险管控，将风险管理与业务发展紧密融合，提升战略、执行、操作各层面风险防控与合规管理水平，健全风控体系、提升风控能力、挖掘信用价值，平衡处理好收益与风险之间的关系。强化风险管理组织与领导，全面梳理内部控制流程，将风险管理、合规要求嵌入业务流程，提升内部控制能力。按照不相容岗位分离原则，加强重点业务、关键岗位的授权管理、审批管理，相互制衡作用，增强事前防范与风险形势预判能力。明确合规红线、风险底线，建立风险目标管理体系，完备风险管理制度建设，增强风险全过程管理能力和应急能力，控制常规经营风险，防范化解重大突发风险，构建横向到边、纵向到底、立体覆盖的全面风险管理体系。

四、信息技术

信息技术产业其产业链包括上游为基础软件、通信设备、网关接入设备、智能仪器等应用设备，中游系统服务

和系统集成，下游通信应用、技术应用和行业应用(如下图)。“十五五”时期，发展信息技术产业是我市落实省委、省政府关于大力发展数字经济的决策部署，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，以数字经济赋能高质量发展的关键时期，是深入落实《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》《推进新型基础设施建设三年行动计划》,等相关政策的有力举措。

图5:新一代信息技术产业链

“十四五”期间，市属企业在推动信息技术产业发展方面取得积极成效，建设大数据中心，推进数字、智慧政务建设，实施一网通电子政务、城市大脑、雪亮工程等项目，公共管理和服务领域信息技术发展有效推进。但是，目前市属企业信息技术产业尚在起步阶段，主要布局中游数字中心和下游智慧政务相关业务，面临着产业化发展不

足、资源及技术支撑力不足、企业经营管理能力不高等问题。

“十五五”期间，推动市属企业在数据中心建设运营的基础上，做好大数据云平台和物联网等基础平台搭建，深化信息技术在智慧、产业数字化、管理智慧化等方面应用，做好数据的可视化、综合化呈现和应用，推进信息技术的产业化应用，助力我市及周边县市智慧城市建设和产业数字转型发展。

(一)促进智慧化信息技术发展

借助新一代物联网、大数据、3S、5G等信息化技术，搭建大数据云平和物联网基础，推进信息技术在数字、产业数字化、管理智慧化等方面应用，形成“一云一网N应用”的智慧化发展体系。积极参与布局新型基础设施，充分发挥新基建对数字产业化、产业数字化的叠加效应，在物联网、人工智能、5G基站、工业互联网等领域谋划实施一批示范项目和基础设施。推动信息化数据化纵深渗透，

做好数据采集、储存、建模、加工、应用和数据资产管理，做好数据的可视化和综合化呈现，综合运用传感器、大数据和管理软件等，推进数字化由物理层面、到云处理再到应用层面的纵深发展。

(二)推进智慧打造

推动搭建智慧城市建设架构，深化与陕数集团等企业合作，将黄河大数据中心作为信息化建设的基础性工程之一，完善顶层设计，推动集成协同，提升治理效能，形成规范化建设、实体化运行、实战化运用的中枢指挥中心。推进承接我市“数字+政务服务”服务，充分运用数字一体化，整合各类政务服务APP,加快城市CIM信息数据平台建设，加快政府数字化转型，推进数字乡镇建设，实现政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”。积极探索“互联网+社会治理”,推动数字化场景应用和“十大智慧工程”建设，形成集社会治安、应急处置、市场监管、城市治理、民生服务等功能为一体，以数字化、智慧化提升治理现代化水平。推进城市生活服务数字化、智慧化，打造数字政务和数字生活融合共享的信息化产业格局，实现全社会的数据联通。

(三)大力发展产业数字化应用

深入推进新一代信息技术在产业领域的创新应用，积极推进信息技术在管理信息化、业务数字化、数字业务化、产业生态化等领域应用。深化与长城科技集团全方位合作，推动钢铁煤化工、花椒等核心产业链上中下游、大中小企业融通创新。积极参与龙钢公司等骨干企业数字化、网络化、智能化改造提升，推动建设智能厂、数字化车间，提升全要素生产率。推动农业物联网与农产品加工园区同步

规划、同步建设，组建花椒大数据物联网平台，实现种植、采摘、加工、销售的全流程数字化管控，实现贸易板块和信息板块高度融合、协同共进。

五、园区开发运营

产业园区开发运营以土地为载体，通过提供基础设施、生产空间及综合配套服务，吸引特定类型、特定产业集群的内外资企业投资、入驻，形成技术、知识、服务、资本、产业、劳动力等要素高度集结，分布在产业上中下游各个环节(见图9)。“十五五”时期，为建立城乡一体化、区域协同发展新格局，实现内陆改革开放高地建设新突破，

成为黄河金三角、关中平原城市群重要增长极，积极落实《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》《市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》等政策的要求。

图6:园区开发运营产业链

“十四五”期间，市属企业主要集中于经开区、高新区和花椒园区的开发建设和运营，对我市的经济发展、产业培育、科技进步、对外开放、生态环保等方面都做出了突出贡献，打下了良好的发展基础，但是在园区开发运营方面仍存在园区开发建设待加强、经营模式需创新、产业服务能力待增强、产业投资发展需提升等问题。

“十五五”期间，市属企业需提升经开区、高新区的进一步开发运营，推进花椒园区建设成为农产品加工园区，打造“规划-土地开发-基础设施建设-招商引资-企业入园服务”的全产业链一体化模式，进一步强化园区定位，优化产业发展空间，增强产业服务、产业投资，提升园区承载能力，促进多元化、特色化产业集聚，推进产城融合发展。

(一)推进建设定位鲜明的特色园区

推进市属企业以经开区、高新区、农产品加工园区“三大园区”为核心，明晰园区产业定位，完善产业服务体系，更好服务我市产业发展。

推进经开区聚焦基础产业转型发展。推进经开区按照“工业经济主战场、产城融合主阵地、秦晋合作先行区”的发展思路，实施“钢焦煤稳基、电建化强体、新材料提质”的产业转型战略，着力构建“冶金及金属制品、煤焦化工、装备制造、新材料、新能源、现代物流园”六大园区，加快推进韩河协同发展产业园区建设，重点实施产业生态谷、绿色建材产业园等项目，争创国家级经济技术开发区。

推进高新区建设新兴产业服务。推进高新区深入贯彻新发展理念，聚焦“高端装备制造业、生物医药、光电、新材料、现代服务业”等五大高新技术产业，重点推进中国长城()自主创新产业配套基地、医药产业园、电商(直播)产业园等建设，充分发挥自贸协同创新区作用，打造合作开放的协同创新区、先行先试的新高地、自主创新产业配套基地、医药产业园、电商(直播)产业园、高新区标准化厂房等。

推进农产品加工园区打造世界知名特色农业园区。加快推进花椒产业专业化、标准化、规模化、一体化、精品化、品牌化进程，重点推进花椒、北京鸭等特色园区建设，

促进一二三产深度融合，发展现代农业产业集群，建成集贸易物流、产品深加工、信息交易、商务推介、科技研发、检验检测等为一体的特色园区，打造世界知名的农产品加工园区。

(二)推进优化园区规划与开发建设

推进市属企业进一步优化园区的产业发展规划、空间建设规划和投融资规划，提升园区规划与建设水平，营造优良的投资发展环境。创新产业发展空间，根据招商引资及产业集群发展等需求实施园区规划开发，做好土地一级开发、土地综合开发规划、基础设施建设等，推进标准化厂房、产业邻里中心及其他产业配套建设。创新园区综合开发模式，积极争取省、市各个层面对产业园区发展的政策支持，创新园区综合开发和经营的项目联动及利益平衡机制，在基础设施建设运营、政府政策性补助、园区经济发展收益、经营性项目开发以及超额经营利益共享等方面寻求共赢。积极开展对外合作开发，通过与央企、省企以及各类入园企业合作，创新BOT、AB0、PPP、BT等项目建设模式，共同推动园区的开发和建设。

(三)加强园区招商引资

建立健全“一个中心多种渠道”招商模式，围绕我市“1+4+5+N”产业发展方向及绿色产业体系搭建需求，聚焦园区重点产业及产业集群发展要求，制定详实可行的招商

方案，明确招商任务、方向和目标，强化招商队伍建设。推动组建由市属企业、园区管委会及与政府部门合作成立专门的招商中心，加强招商引资工作的协调、落实与推进力度。积极运用委托招商，利用国内外招商中介机构、经济组织或各界知名人士所拥有的招商网络和资源，提升招商的专业化和效率。综合利用媒体招商、会议招商、以商引商、特色招商和专题招商等招商模式，建立更为广泛的招商网络。

(四)增强产业投资孵化能力

推进市属园区开发经营类企业通过增强产业投资和园区产业孵化能力，促进市属企业、入园企业和园区共同发展。推进市属企业开展产业投资，搭建直投+基金的产业投资模式，通过布局全产业链的投资基金，提高企业在融投管推方面的能力，发挥国企创投功能，带动市场资源助推招商引资、企业发展和产业培育。推进提升园区孵化能力，积极推动“双创”发展，加快建设众创空间、中小企业孵化器、科技企业加速器、返乡创业园区等，探索搭建集创新创业联盟、创客空间、创业课堂、创业导师、商务秘书服务等于一体的市场化运作创新创业服务体系。提升企业孵化器功能，建立风险投资基金，引进风险投资、专利、

财务、法律、人才信息、科技咨询等相关服务机构，打造集科技、开发、信息、管理、培训及其它相关配套功能于

一体的多功能、复合型、开放式及公共资源共享的小微企业孵化器。

(五)提升园区运营服务能力

推进市属园区开发经营类企业通过强化园区资产运营、物业管理、人才保障、科技创新、生活服务等一体化综合服务体系，为入园企业提供系统服务，提升园区的竞争力。一是加强园区资产运营和物业管理。提高园区房产租售和资源整合能力，基础设施和公共服务设施建设运营及物业服务能力，为市属企业提供稳定的盈利基础，为创新服务和产业投资提供稳定的现金流。二是提升园区科技创新支撑能力。加大科技创新型企业、创新研发机构引进，加强科研工作站、研发中心、创新实践基地、产学研用基地建设，引进科技创新人才，搭建集研究、孵化和产业化于一体的产学研用协同创新体系，推动创新资源与创新需求零距离对接。三是加强园区综合服务功能。积极建设和引进园区社会化服务能力，为园区企业、员工和居民提供集商业、文化、体育、卫生、教育于一体的综合服务，推进“产业+生活”的产城融合发展。四是强化人才保障，助力

园区经济可持续发展。鼓励市属园区经营企业根据园区和产业发展需求，制定一系列人才吸引政策，吸引园区企业和产业发展的关键人才。

六、现代农业

现代农业产业链是一种新型产业组织方式，它是一个规模巨大、结构复杂的网状要素系统，贯通农业产前、产中和产后3大领域，包含各种农产品的物流链、资金链、商品链、信息链4大链条，链接从生产资料供应到销售6大环节(如下图)。现代农业产业的未来发展强调全产业链融合、特色创新探索、高增值赋能与平台化发展。“十五五”时期，发展现代农业是市属企业积极参与，深入落实《关于促进农产品精深加工高质量发展若干政策措施的通知》《数字农业农村发展规划(2019-2030年)》等政策的有力举措。

图7:现代农业产业链

我市以现代农业为主攻方向，实施标准化生产、规模化建设、品牌化经营战略，彻底改变了“小农业”格局。目前，市属企业在农业发展中覆盖了种养殖、粮油储运、农产品加工、产品销售等产业中下游多个领域，具备一定

的产业化发展基础，但现代农业仍存在规模优势不突出、产业结构单一、业务模式传统、业务规模体量不大、产业附加值不高、产业链布局有待优化等诸多问题。

“十五五”期间，推动市属企业围绕农业强农村美农民富的乡村振兴目标，加快推进农业农村现代化，健全现代农业服务体系，推进农业绿色高效发展，构建一二三产业融合发展的现代农业产业体系，为食品安全、营养、健康提供给保障。

(一)推进全产业链布局

坚持“内强外拓”的发展思路，围绕产业链上下游推进一二三产融合发展，优化布局现代农业产业链。盘活粮食类企业资产、资源，做好粮食收购、储存、加工、贸易，以强化农业综合发展、食品加工与销售为发展方向，突出产业发展优势，培育产业核心能力，通过内部培育、整合并购、收购兼并等方式在种养殖、生产加工、市场营销等领域形成一批大基地、大企业和大项目，强化产业链布局。

内生增强提升一部分。对于外部优质资源少、处于产业核心位置以及具备较强产业优势等特征的资源，推进市属企业充分发挥基础产业优势，通过升级改造、投资建设和内部整合重组等内生增强的方式培育提升一部分优质资源，形成市场竞争能力，支撑产业的发展。培育增强农用物资及农业生产服务集约化和一体化供应能力。做好农村

土地流转和现代农业延伸发展，建设集种植、养殖、观光、体验、教育、餐饮、民宿等为一体的生态休闲农业园区和田园综合体。大力推进粮油等农产品收储、生产加工、贸易资源的整合重组、盘活利用及投资建设，推进粮油、花椒等农产品生产加工的提质增效，提升核心业务规模、供应和服务能力。建设城市南北两个万亩级规模化粮食种植基地，促进设施农业发展。积极培育发展现代农业循环经济，不断提高农产品生产效率和加工效益。

整合投资并购一部分。推进市属企业重点针对粮油、水产品、花椒及其制品等领域食品加工的薄弱品类、薄弱环节和重点发展方向，推进国有资产整合重组及盘活利用，投资并购具备突出生产技术、优秀产品品质、良好品牌形象和较好发展空间的食品生产加工企业，以增强食品生产加工能力、丰富食品产品组合，扩大食品经营规模。注重扬优势、补短板、强弱项，从食品加工延伸的层面选择具备食品深加工能力的资产开展整合与并购，培育具备区域特色的农产品加工和食品生产企业，发展壮大现代农业产业链。

外部联盟合作一部分。积极推进在食品加工、仓储运输、销售环节的联盟合作，着重加强与当地政府和产业领军企业的合作。加强与当地政府的合作，有效借助当地政府资源推进农业产业发展有关土地资产流转与开发利用，

推进种养殖、生产加工、商品流通等基地建设，推进与西农大等深化合作农业科技合作，推动农产品仓储保鲜冷链物流体系建设，推进国有优质食品资源整合及产业其他优质资产的投资并购等工作。积极探索推动与产业领军企业的战略联盟合作，借助领军企业在食品的原料、技术、销售、市场、客户、渠道、品牌等方面资源，推动与强化农业产业链搭建。

(二)构建全渠道销售体系

推进构建全渠道销售体系，促进线上、线下渠道创新与融合发展，提高渠道的市场拓展能力、渗透能力和服务能力，支撑业务做强做大。

打造线上销售渠道。积极开拓利用线上销售渠道，与综合电商、区域电商、产业电商以及新型电商等联盟合作，打造线上垂直类食品专业平台，加强食品线上专业销售服务。积极探索和实施直播带货等新兴线上销售渠道建设，

借助精准运营工具，以及数据中台客户标签，实现客户精准人群定位、全渠道营销传播和高效食品销售。

完善零售终端渠道布局。加强与超市、社区主副食品专业门店、连锁便利店等终端渠道合作，通过优良的产品品质、完善的品牌体系，树立品牌市场地位和价值定位，提升品牌知名度，强化品牌影响力，实现品牌化发展。

(三)推进品牌化经营

搭建现代农业品牌体系。推进市属企业做好品牌化经营，搭建集团品牌、产业品牌、产品品牌、服务品牌等多层级品牌架构，以市属企业集团品牌做背书发展产业品牌，以产业品牌为基础推进产品品牌和服务品牌的建设。探索母子背书式品牌管理模式，发挥国有企业影响力，利用母品牌背书支持子品牌建设，实现多元子品牌发展和品牌体系的打造，针对不同客户群开展差异化品牌营销，提供差异化产品与服务。

整合品牌营销传播活动。推进市属企业做好品牌传播的统筹，宣传推广区域特色农业、农产品及食品的品牌。

促进市属企业与我市主流媒体的对接，强化媒体朋友圈建设，通过电视、报纸、广播、网站等多种渠道加强品牌宣传。关注品牌建设环境及影响因素，根据外部环境的变化以及品牌建设中存在的问题，及时调整优化品牌宣传。充分利用展览会、交易会等途径促进品牌宣传和影响力走出，迈向国际。

(四)强化农业科技支撑

引导和支持市属企业开展农业科技服务。促进市属企业与高校与科研院所合作，构建产学研农业科技创新联盟，强化科技创新能力。牵头组织由市属企业参与的各类产学研联合体研发和承接转化先进、适用、绿色技术，推动农业科技服务下沉实现常态化、田间化。引导市属企业根据

自身特点与农户建立紧密的利益联结机制，探索并推广“技物结合”“技术托管”等创新服务模式。

加强科技服务载体建设。推进市属企业依托农业产品加工园区、农业科技示范展示基地等载体，创建一批具有区域特色的农业科技社会化服务主体。优化农产品加工园区布局，完善园区管理办法和监测评价机制，将农业科技社会化服务成效作为重要考核指标。支持农业科技企业孵化器建设，推动建立长效稳定支持机制。加强对科技服务载体和绩效评价，并把绩效评价结果作为引导支持科技服务的重要依据。

提升农业信息化水平。推动市属企业发展大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术在农业生产加工中的示范应用，探索“互联网+”农业服务新手段，提高农业生产、加工、流通等方面的的精准化、智能化、网络化水平。开展花椒等特色农业大数据标准化体系建设，推动农业科技数据资源开放共享。加强技能培训，提升农户信息化应用科技能力和各类科技服务主体的服务水平。

(五)加强质量追溯监控

由于质量监控属于现代农业产业链高价值环节，结合现代农业“全产业链融合、高增值赋能”的发展要素，推进市属企业积极探索农产品全过程质量监控模式，加强对可追溯的食品安全控制。推进建立从田间到餐桌的全程可

追溯系统，进行可追溯的食品安全控制，为消费者奉献营养、健康的优质食品。推进在粮油、花椒等打造农产品安全追溯要求，实现实时追踪控制。

七、环保与新能源

环保与新能源是为防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源、提供清洁能源的绿色产业。产业链包括上游新产品研发、设计优化、关键零部件生产、主原料生产、设备制造等，中游环保设备销售、项目分包、环保设备采购、环保施工、新能源工程建设等，下游包括固废处理、水处理、黄河疏浚、土矿区修复、新能源利用等相关运营服务(如下图)。“十五五”时期，发展环保与新能源产业是我市积极承接共建“一带一路”、新时代推进西部大开发形成新格局战略，深入落实《中共中央国务院关于全面加强环境生态保护坚决打好污染环境攻坚战》《关于推动黄河流域段生态保护和高质量发展的指导意见》《2026年能源工作指导意见》《关于加快推动新型储能发展的指导意见(征求意见稿)》等政策的有力举措。

图8:环保与新能源产业链

在生态环境治理方面，我市紧邻黄河的西岸，镇守着晋陕大峡谷南口，承担着黄河流域生态治理与修复，推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要任务。在能源方面，我市围绕以风电、光伏发电为重点的“百亿清洁能源项目”,规划建设国家级生态光伏产业园区，为新能源发展提供了良好基础。目前，市属企业主要布局生态环保产业下游，部分业务尚处于起步阶段，存在资源较为分散、经营模式传统，发展质量不高，发展路径不清晰，体制机制不完善等情况。

“十五五”期间，推进市属企业积极承接我市生态环保和新能源发展责任，健全生态环保发展的市场化机制，

构建大保护、大治理生态环保产业体系，发展以分布式光伏发电为核心的新能源业务，助力我市绿色发展。

(一)推动垃圾处理业务转型发展

推动市属企业搭建从垃圾收集分类到循环利用的全链条业务发展模式，实现垃圾收集、分类、转运、处理等市场化一体化运营。推进静脉园区建设与发展，实现垃圾处理从传统的卫生填埋逐步向综合化资源化利用转变，处理方式向回收利用、焚烧发电和高温堆肥等资源化利用方式转移。鼓励市属企业广泛寻找优秀合作伙伴，通过混改、

合资、合作、并购等方式布局完善生活垃圾、固体废弃物处理的产业链，强化垃圾的资源化处理。鼓励引进垃圾处理的先进理念、设备、技术及高级人才，为垃圾处理的产业化发展提供支撑，推进实现垃圾处理的信息化和智能化。

(二)推动污水处理一体化产业化发展

推进污水处理资源整合。推进污水处理和中水利用资源向市属企业集中整合，转变当前污水处理资源分散、模式多样、质量不高等的发展现状，逐渐向规模化、一体化和资源化方向转变，推进污水处理及中水利用相结合，建立可循环利用的污水处理模式。

推动探索“厂网河一体化”运营模式。搭建厂网河一体化体系，对我市所辖流域内所有的河、池、口、闸、站、雨污管网及污水厂进行统一调度和一体化管理，逐步实现

各涉水要素信息化、自动化和智慧化运行的目标，以保证城市排水系统安全高效运转。探索“点-线-面”村镇污水处理运营管理模式，以市镇级污水厂为核心辐射村级站点，以“区域打捆”的方式经营污水运维项目。

加强技术创新与应用能力。通过建设水处理技术孵化中心，建设产学研基地，布局建设新型污水和垃圾处理技术、污染土壤修复技术、污染物防治和安全处置、资源综合循环利用、节能环保成套装备等产学研基地。着力探索科技成果转化的条件和运作机制，采用科研与产业深度融合、同步发展的创新模式，将实验室的科研成果进行产品化、商品化转化。

(三)做好黄河疏浚业务

大力支持市属企业开展黄河疏浚，实施黄河控导及护岸、黄河西岸高岸防护、西部沿山防洪等工程，构筑安全可靠的防洪减灾网，加快城市骨干排涝河道及滞涝区治理，实施噱水河下游排涝等工程。支持市属企业开展黄河疏浚的黄河泥沙资源化利用，利用引黄泥沙发展建筑材料行业，制作砖、瓦、人工石材和建筑用土料等。

(四)延伸发展矿山修复业务

推进市属企业参与黄河流域生态保护和高质量发展国土空间生态修复示范、西原废弃采石场及沿黄西岸矿山生态修复、黄河水土保持生态工程、西山生态环境恢复治理。

推动“矿山修复+”模式，大力实施矿山绿色开发，对废弃矿山进行治理、修复、绿化、复垦，开展现代农业、休闲旅游等方面的开发利用，促进企业转型升级和矿山绿色发展。

(五)发展城市光伏能源业务

推进市属企业大力推动分布式光伏发电的发展，充分利用居民屋顶、园区屋顶等资源条件开发城镇清洁能源，打造城镇光伏专业化全场景解决方案。推进市属企业在实地勘测和调研的基础上，明确分布式光伏试点与实施区域范围、时间安排、任务节点、后期运维、利益分配、保障措施等内容，制定实施计划。鼓励结合乡村振兴、农房改造、农网改造、园区建设等工作开展试点，鼓励创新开发合作模式，促进新能源产业发展。促进城镇新能源的综合开发，探索“光伏+”开发利用模式，并在储能、充换电等智慧能源产业谋取长远发展。

(六)拓展乡村环境治理

一是推进拓展乡村保洁、垃圾分类服务和乡村垃圾处置基础设施建设，提供城乡环卫一体化服务。二是布局乡村环境综合治理，承接农村环境综合整治业务，修复和改善乡村生态环境。三是服务乡村绿色治理，探索以沼气和生物天然气为主要处理方向，以就地就近用于农村能源和农用有机肥为主要使用方向，在畜禽养殖量大、环境问题

突出的地区，开展区域或县域畜禽养殖废弃物资源化利用和污染治理，建设堆肥、沼气、生物天然气、有机肥等废弃物资源化利用设施和养殖废水处理设施。

第五部分重大保障措施

一、加强党的领导

坚持党要管党、从严治党，紧紧围绕全面解决党的领导、党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题，坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行；坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，

必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之；坚持服务生产经营不偏离，把提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值作为国有企业党组织工作的出发点和落脚点，以企业改革发展成果检验党组织的工作和战斗力；坚持党组织对国有企业选人用人的领导和把关作用，着力培养一支宏大的高素质企业领导人员队伍；坚持建强国有企业基层党组织，确保企业发展到哪里、党的建设就跟进到哪里、党支部的战斗堡垒作用就体现在哪里，为做实做强做大国有企业提供坚强组织保证。

加强对国有企业领导人员的党性教育、宗旨教育、警示教育，严明政治纪律和政治规矩。突出监督重点，强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督管理，完善“三重一大”决策监督机制，严格日常管理，整合监督力量，形成监督合力。国有企业领导人员要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，把爱党、忧党、兴党、护党落实到经营管理各项工作中，面对日趋激烈的国内外市场竞争，国有企业领导人员要迎难而上、开拓进取，带领广大干部职工开创企业发展新局面。加强国有企业党风廉政建设和反腐败工作，把纪律和规矩挺在前面，持之以恒落实中央八项规定精神。

加强全面从严治党在国有企业落实落地，同步建立党的组织、动态调整组织设置。要把党员日常教育管理的基础性工作抓紧抓好。创新基层党建工作，适时利用“互联网+”技术，整合各种党建资源，拓展基层党建活动载体，

丰富党建工作内容，增强基层党建工作活力，拓展党员活动空间，扩大网络党建阵地，传播主流意识形态，打造具有一定规模和影响力的“立体化的党建工作体系”。同时，要开展如党务知识竞赛、党员交流讨论会等形式多样的党建活动，不断增强基层党建工作的灵活性。

二、完善法人治理

从国有企业实际情况出发，以建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度为方向，进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。一是落实经理层经营自主权，经理层实行总经理负责制，总经理对董事会负责，向董事会报告工作，董事会闭会期间向董事长报告工作。建立规范的经理层授权管理制度，在董事会授权范围内，总经理有权对公司的日常事务作出决策和行使管理权，董事会应定期对经理层行使授权情况进行监督检查。二是完善监管方式。建立健全党委政府有机结合、宣传部门有效主导的国有文化资产管理体制，实现管人管事管资产管导向相统一。进一步厘清出资人机构和企业的职责边界，优化完善权力清单和责任清单，切实精简监管事项，适度授权、有序放权，做到不越位、不缺位、不错位。加强公司章程管理，进一步完善国有文化资产监管制度体系，推进国有文化资产监管法制化、制度化、规范化。

积极适应国有企业改革的新形势新要求，坚持党的领导、加强党的建设，完善体制机制，依法规范权责，根据功能分类，把握重点，深化国企改革塑造发展新优势。一是明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监管严格。明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党

组织发挥组织化、制度化、具体化作用。充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革。充分发挥企业党委的领导作用，支持董事会、监事会、经理层依法履行职责，确保党和国家的路线、方针、政策以及市委市政府的决策部署在企业有效贯彻执行。二是坚持党管干部原则与发挥市场机制作用相结合。充分发挥企业党组织选人用人主导作用，积极探索党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合的途径和方法，通过选任制、委任制、聘任制等多种方式，不断创新选人用人有效实现形式。三是结合不同层级、不同类型企业实际，制定本单位党委(党组)前置研究讨论重大经营管理事项清单，厘清各治理主体权责边界。

三、强化人才保障

做好产业留人、环境留人、配套留人，大力推进用人制度改革与创新。积极在市属企业及重要子企业全面推行经理层实行任期制和契约化管理，推进市属企业实行职业经理人制度，科学制定业绩目标，完善薪酬激励、退出机制、责任追究等制度，充分保障职业经理人职权，规范职业经理人履职行为。打破行政化用人机制，健全公开、平等、竞争、择优的市场化招聘制度，加快建立和实施以劳

动合同管理为关键、以岗位管理为基础的市场化用工制度，实行有利于吸引和留住关键岗位核心骨干人才的政策。广开人才引进渠道，加强信息技术、旅游管理、市场营销、

投资管理、并购重组、财务管理、项目建设与运营，以及懂技术、会管理、善经营、能决策的综合性管理人才等方面人才的培育和引进，做好员工培训和人才梯队建设。

建立“能上能下、能进能出”的用人机制。大力推行员工竞争上岗、末等调整和不胜任退出机制，实现员工正常流动。完善市场化薪酬分配机制，深化内部分配制度改革，坚持按岗定薪、岗变薪变，强化全员业绩考核，建立健全按业绩贡献决定薪酬的分配机制，着力优化薪酬结构，合理拉开收入分配差距，全面激发企业内生动力。灵活开展多种方式的中长期激励，鼓励处于充分竞争领域和科技型企业以价值创造为导向，聚焦关键岗位核心人才，建立超额利润分享、核心员工持股、项目跟投等机制。探索建立容错机制，为敢担责、能干事的员工撑腰打气，营造“鼓励创新、宽容失败”的文化氛围。

四、完善国资监管

学习贯彻郝鹏书记关于四个“三”的新提法、新概括，通过健全制度、创新手段，整合监督资源，严格责任追究，实现对国有资本的全面有效监管，切实维护国有资本安全，坚决防止国有资产流失。

推进监管职能转变。履行出资人职责、国有资产监管职责和党的建设工作职责“三位一体”职能定位，体现经营性国有资产集中统一监管和全国“一盘棋”的监管理念，厘清出资人代表与监管企业的职责边界，进一步实现政企分开、政资分开，进一步保障市属国企成为独立市场主体。落实“三类公司”总体格局，对国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司“一企一策”授权放权，通过高质量发展的指挥棒，贯彻落实分类监管、分类改革、

分类实施、分类考核的理念，按照“分级管理，释放企业自主经营权，放管结合、加强监督和责任追究”的要求，结合企业治理能力、管理水平等改革发展实际，依法维护所出资企业充分的经营自主权利，切实增强企业市场独立性和经营积极性。

强化国资监管功能。实施专业化、体系化、法治化“三化”监管，切实加强“管资本、抓改革、推创新、促产业”功能建设，做好对市属企业“放管服”工作。管资本方面，增强大资本统筹、区域资产整合、资本布局与结构调整、社会资本对接，指导债务、资产、股权、机构重组，完善投资监督，引导市属企业做好资产运作、资产流动配置等。抓改革方面，强化上位改革政策对接、制度清单出台工作，督导企业治理体系优化，顶层推进国有企业混合所有制改革与开放重组。推动创新方面，制定整体创

新规划，牵头创新基金组建，推动知识产权入股、知识产权交易机制完善，对接政府相关部门，推出创新项目跟投、创新容错机制、超额利润分享、创新项目贴息等创新政策，支持市内企业内部创业和激励机制创新。促产业方面，引导产业环境营造与生态圈建设、科技与产业要素集聚、产学研互动等。

健全协同高效的监督机制。加强管资本与管党建相结合、履行出资人职责与履行国资监管职责相结合、党内监督与出资人监督相结合“三个结合”制度创新，自我革命，优化监管方式，提升监管效能，不断增强国资监管的系统性、针对性、有效性。建立协调机制，推进出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督、社会监督等统筹衔接，推动各类监督有机贯通、相互协调，提高监督效能。健全企业内部监督体系，构建发现问题、推进整改、检查核实、问责追责的监督工作闭环，确保国家资产安全。强化社会监督，建立健全国有企业信息公开制度，打造阳光国企，到2022年实现信息公开全覆盖。

搭建全市国资系统统一监管平台。充分运用信息化手段，有效利用云计算、大数据、区块链、人工智能等最新技术，科学分析我市产业布局结构、投资、改革等关键事项，从优化国资布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等核心任务出发，加快推进“管资本”为主的

国资监管转型要求，从顶层设计上梳理各项职责和业务流程，进行监管信息化建设，整合信息资源，统一工作平台，搭建联通国资监管部门与监管企业、职能机构、专业数据供应商等，打造实时在线的国资监管信息系统，引导和推进“智慧国企”建设，着力发挥信息化的驱动引领和创新支持作用。

优化以管资本为主的考核评价体系。统筹考虑国有企业承担的经济责任、政治责任，将落实宏观调控政策、科技创新、引领战略新兴产业发展等纳入国有企业负责人经营业绩考核。健全“一企一策”差异化考核指标体系，实现科学精准考核。完善国有企业绩效评价制度，加强企业统计监测与分析，有效发挥其对企业经营发展的全面评价和对标引导作用，将考核评价结果作为市属国有企业领导人员选拔任用、薪酬激励、管理监督对重要依据。

五、强化机制保障

加强组织领导。明确责任分工，充分发挥市级各相关部门协同联动作用，建立联合指导和解决问题的机制。成立市级国资国企“十五五”规划实施领导小组，由分管副市长担任组长，负责对规划的编制、实施、调整等重大事项的审定，推动各部门、各企业规划目标的落实。加强规范引导和监督管理，推动国有企业转型升级健康发展。

建立并强化科学决策体系、内控体系与追责制度。按照国资国企改革精神和公司法规定，推进对国企授权放权，建立健全权力清单，推动分层决策机制。持续强化决策体系的完善、决策过程的科学性，明确决策主体，明晰决策范围，规范决策程序。建立健全国有企业“三重一大”决策机制和决策事项向出资人定期报告制度。加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。积极利用新兴技术手段广泛预测、识别、收集风险信息，并对其进行整理、筛选、整合、共享，形成科学有效的证据。基于有效的数据、证据进行决策，防止决策者意志专断，促进科学化、精准化决策。建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点，严格、规范、全面、有效的内控体系。进一步树立和强化管理制度化、制度流程化、流程信息化的内控理念，通过“强监管、严问责”和加强信息化管理，严格落实各项规章制度，实现“强内控、防风险、促合规”的管控目标，形成全面、全员、全过程、全体系的风险防控机制，切实全面提升内控体系有效性，

加快实现高质量发展。全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制。在企业内部建立完善对经营投资行为事前规范、事中检查、事后追责的工

作闭环，实行违规经营投资问题线索台账管理，明确对于

企业受理的违规经营投资问题线索，进行初步核实和分类处置。在企业外部，适当加大中介机构聘用劳务费等相关专门经费投入，科学运用外部专业机构的调查和监督，做到内外结合，既要防止追责不力，又要防止追责泛化和简单化。

推动负面清单管理。明确国有资本布局禁区，处于清单之外的项目则属法无禁止皆可为，从而加大授权放权力度，激发国有企业的主体活力，让市场配置资源发挥更大作用。在管投向方面，将不符合国家产业政策的投资项目列入禁止类；在管程序方面，将不符合企业投资决策程序和管理制度的投资项目列入禁止类；在管风险方面，将项目资本金低于国家相关规定要求的投资项目列入禁止类；在管回报方面，设立了投资项目最低预期收益的要求。

完善容错机制。首先，要明确“容”的底线，在负面

清单的基础上，明确容错免责具体事项及情形，将“法无

禁止皆可为”的思维引入到国企改革中。其次要明确“错”由谁评判，探索建立专业评判制度和改革申诉机制及纠错

机制，对有争议的问题，可成立由法律、财务、审计等多方面专家组成的第三方评判团队来进行评判。在高风险、高战略重要性、低经验积累、低熟悉区域的“两高两低”领域内，积极营造容错氛围，给予下属企业以保障，鼓励

其大胆创新。对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励开展改革创新。

六、争取配套支持

政策赋能。结合不同市属国有企业主营业务，分类制定有关配套政策，夯实市场化转型的基础，积极争取市政府在政策优惠、推进优质国资整合、妥善处置存量债务、支持资本运作、推动混合所有制改革等方面的转型支持，建立政府与市属企业之间市场化的供需、评价、交易和补贴等机制。

统筹协调。推进重大事项时，需要市委市政府充分发挥统筹指导作用，强化组织协调，引导各部门、各单位横向联动，与国资委积极配合与协作，形成各负其责、互动有力、运转高效的重大事项推进新机制，确保重大项目及相关工作任务顺利落地和执行。

第六部分加强规划有效实施

一、加强规划编制衔接

一是有效对接国务院国资委、省、市国资委“十五五”相关规划，将中央、省、市规划精神落实到国资委国资

“十五五”发展规划，凸显对中央、省、市国资规划中相关任务的承接。二是做好与我市“十五五”规划及其他规划的衔接工作，积极对接、响应与融合我市行业规划的重

点任务。三是加强与市属企业的规划编制互动，全局性开展顶层设计的同时尊重市属企业的基层首创。

二、推动规划贯彻执行

加强市级国资国企“十五五”规划实施领导小组的组织领导、综合协调、实施评价等职能。领导小组下设办公室，负责规划实施的日常管理。强化分解落实，将本规划目标分解落实到全市的年度工作计划。各市属企业的战略规划要与本规划相衔接，并通过年度计划的制定和执行，确保落地实施。

三、强化规划动态调整

建立规划评价和调整机制，一是根据外部政策、经济、技术等环境变化，对规划进行科学合理调整，解决战略规划和战略环境错位问题，实现战略资源价值最大化，保证战略规划的精确度；二是对规划实施情况进行动态跟踪和定期检查，根据执行情况评估规划调整的必要性与程度。

四、落实规划监督考核

突出考核引领作用，引导和鼓励各部门和企业把战略规划中的重要目标任务落到实处。将规划目标分解落实到各层级年度工作和经营业绩考核目标体系，将规划总体完成情况纳入绩效考核评价。建立企业负责人业绩任期考核和年度考核与本规划的有效衔接机制，将规划目标作为确定任期考核目标的重要参考。