18篇2025年新型城镇化文稿整理

新型城镇化强调可持续发展，注重生态环境保护与资源合理利用，推动城乡协调发展，提升居民生活质量，促进经济转型升级，实现社会和谐与繁荣。下面由网友为您整理分享的“2025年新型城镇化文稿整理”相关资料，供您参考学习。

（18篇）2025年新型城镇化文稿汇编

双向赋能乡村振兴与新型城镇化

乡村振兴与新型城镇化是互利共生的命运共同体，二者深度融合是构建新型工农关系的题中应有之义。乡村振兴离不开新型城镇化的发展，推动乡村振兴与新型城镇化深度融合是着力解决农村发展不充分、城乡发展不平衡问题的重大战略举措。因此，双向赋能乡村振兴与新型城镇化、推动二者深度融合是构建新型城乡关系、实现城乡共同富裕的重要着力点。

促进乡村振兴与新型城镇化良性互动

乡村振兴与新型城镇化双向赋能，在产业、生态、文化、治理、生活等方面良性互动，为乡村振兴与新型城镇化深度融合提供了有力支撑。

以城乡产业融合互补，促进产业兴旺与高效城镇化良性互动。产业发展是关键。以城乡产业融合互补为桥梁，带动乡村和城镇产业的发展，实现乡村产业兴旺和高效城镇化。一方面，发挥城镇的辐射带动作用，以城市群带动周边县域经济发展，以县域经济发展带动乡村产业，在以城带乡的发展过程中，进一步优化城乡产业布局。另一方面，乡村要主动承接城镇产业梯度转移，发挥农村土地、劳动力方面的比较优势，在产业转移过程中，带动乡村一二三产业融合，优

化产业结构。

以生态环境共建共治，促进生态宜居与绿色城镇化良性互动。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。以生态环境共建共治为手段，推动农村人居环境整治和美丽城镇建设，实现乡村生态宜居与绿色城镇化。一方面，加大生态修复力度，发展低碳产业和循环经济，为腹地农村生态宜居提供保障。另一方面，着力改善农村生产生活生态环境，连线成片打造一批山清水秀、天蓝地绿、村美人和的新型农村社区，以更加优美的生态环境满足市民对绿色空间的需要。

以城乡文化融合发展，促进乡风文明与人文城镇化良性互动。城乡经济的融合为文化的融合奠定了基础。以城乡文化融合发展为纽带，推动城乡之间文化在长期的相互浸润中逐渐促进人的现代化，实现乡村乡风文明与人文城镇化。一方面，新型城镇化发展带动人口流动，使进城农民主动融入先进文化，自觉提升科学文化素养，摒弃陈规陋习。另一方面，乡村振兴要注重传承和保护优秀传统的乡土文化，打造充满魅力的乡土文化符号，夯实文明根基。

以城乡治理统筹融合，促进治理有效与新型城镇化良性互动。乡村振兴与新型城镇化的深度融合，客观上要求以城乡治理统筹融合为契机，提升城乡治理能力和水平，实现乡村治理有效和新型城镇化。一方面，新型城镇化发展带动乡村逐渐演变为新型农村社区，与城市社区治理方式日益趋同，

推动城乡社会治理协同联动发展。另一方面，具有本土适应性的乡村治理更要发挥好村民自治、村规村约、道德风俗等非制度性安排的作用。

以公共服务互联互通，促进生活富裕与新型城镇化良性互动。城乡公共服务均等化是推进共同富裕的应有之义。以公共服务互联互通为载体，均衡配置公共产品，补齐发展短板，推动乡村生活富裕和新型城镇化共同发展。一方面，新型城镇化加速了农民市民化进程，客观上要求进城的农民与城镇居民平等地享受各项公共服务，提升城镇的包容性。另一方面，乡村振兴要构建城乡标准统一、多元投入保障的有效机制，均衡城乡公共资源分布，让农民公平地享受改革红利。

推动乡村振兴与新型城镇化深度融合

促进乡村振兴与新型城镇化深度融合，推动城乡实现共同富裕，亟需探索城乡要素双向流动、体制机制更加健全的实现路径。

培育农村产业发展动能，加强城乡产业融合互补。一方面，立足资源禀赋优势，引导二三产业下乡，促进农村一二三产业融合发展，实现乡村产业朝着更高附加值、更多科技含量的领域转移。另一方面，通过新型城镇化，激发农村产业活力，发挥好新型城镇化的鲶鱼效应，倒逼农村培育壮大发展新动能，促进乡村产业兴旺。

推动农村户籍制度改革，促进城乡居民双向流动。深化城乡户籍制度改革，需要打破城乡壁垒，以畅通国民经济循环体系。一方面，保障进城农民工及其子女享受与市民同等的待遇，吸引更多农村富余劳动力扎根城市，为城市发展提供支撑经济增长的劳动力资源。另一方面，扩大农村对城镇的开放，打通市民入乡通道。也就是说，扩大集体产权结构开放性，考虑从所有权中分离部分集体土地的权能，满足入乡的市民对土地的需求，提高农村土地资源配置效率，优化农村人口结构。

优化公共文化资源配置，实现城乡文化共同繁荣。持续推进乡村公共文化服务的质量和数量提升，引导各类文化活动、文化服务向农村、基层延伸，特别是加强对经济相对落后地区农村公共文化服务的投入，因地制宜建设文化礼堂、文化广场、乡村戏台等公共文化场所，活跃繁荣农村文化市场，不断满足农民日益增长的高质量文化服务需求。

深挖绿色生态发展潜能，统筹城乡生产生活空间。一方面，着力补齐农村生态建设的发展短板，以农村人居环境整治为重点，推进农村厕所革命和生活污水治理，打造宜居的生态环境。在此基础上，发展观光旅游、农事体验、休闲康养等绿色低碳产业，为城镇居民下乡享受绿水青山创造条件。另一方面，不断强化城镇产业调整的绿色基础，坚持生态优先，全面落实节能减排目标，走资源节约型和环境友好型的

发展道路，为腹地农村生态宜居提供保障。

健全农村基层组织制度，推进城乡治理模式变革。一方面，坚持党的领导，加强农村基层党组织建设，特别是在乡村治理的重要领域和关键环节，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。另一方面，需要创新治理模式，引进城市社区管理方式，建设新型农村社区，逐步健全完善“大数据+网格化”的治理机制，构建新型农村社区治理“一张网”，推动城乡在融合互促的过程中实现治理体系和治理能力现代化。

拓宽农民收入增加渠道，加快城乡共同富裕步伐。一方面，构建合理的土地增值收益分配机制，贯彻落实国家关于土地增值收益“主要用之于农”的要求，提高农民获取土地增值收益的份额，增加农民收入。另一方面，建立稳定的农企之间利益联结机制，通过“订单式”生产、采购，让农民与龙头企业、合作社等建立稳定的合作关系，实现利益共享、风险共担，推动城乡居民在同频共振中实现共同富裕。

发展县域文化旅游产业推动新型城镇化建设高质量发展

随着我国城市化进程的不断加速推进，特别是经济发展进入新常态后，城镇化逐渐成为当前我国经济增长的新动力。“十四五”规划指出，要以县域为基本单元推进城乡融合发展，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能。在此大背景下，如何立足本地特色、抓住战略机遇，发展特色文旅产业，对促进城乡融合、缩小城乡差距，推动县域经济转型，

进而更好满足人民日益增长的美好生活需要具有重要意义。2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》)，指出要培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。这为发展特色县域文旅产业指明了大方向，有利于推动新型城镇化建设高质量发展。

把握好新型城镇化建设高质量发展的“新型”和“高质量”双重内涵

“新型”强调以人为本，合理有序推进农业人口向县城迁移，人与产业同步协调发展，实现新型城镇化与新型信息化、工业化及农业现代化的发展步调一致，并且把城镇化建设和乡村振兴融合起来。同时，“新型”强调绿色生态，要求在经济发展中贯彻绿色发展理念，新型城镇化要以绿色、循环、低碳发展为约束性条件，实现产业、人与自然的和谐发展。“新型”还特别强调“因县而异”，根据资源条件错位发展特色县城和以县城为核心的县域经济，形成特色资源—特色产业—特色经济小系统。“高质量”要求坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，遵循县城的科学发展规律，加强政策层面的顶层设计，统筹推进各项配套设施优化升级，鼓励深入挖掘自身潜能，充分发挥县域特色产业优势，优化产业布局，有重点、有方向地发展优势产业，

改良劣势产业。

文化旅游产业是推动新型城镇化建设高质量发展的重要途径

《意见》对完善县域文化旅游产业服务配套设施，加强县城历史文化遗产保护，发展文化旅游专业功能作出了具体部署。发展县域文化旅游产业对于推动新型城镇化建设高质量发展的作用在于：

第一，高质量的文旅供给是不断满足人民日益增长的美好生活需要的重要手段。随着居民尤其是城市居住者温饱解决后对消费尤其是精神文化消费需求的日益增长和升级，古镇古村游风尚兴起。新型城镇化建设中，各地因地制宜发展特色文旅产业，可以提供更多旅游选项，更好满足人民需求。

第二，文化旅游产业是绿色产业、朝阳产业和富民产业，是推动实现“双碳目标”的重要支撑，是县域经济转型的重要载体，是发展县域经济的重要引擎。我国文化旅游资源广度和深度都有很大发展潜力，不断提升文旅相关产业的占比，可以有效降低单位GDP能耗，助推“双碳目标”的实现。

第三，我国地域辽阔、文化产业繁荣，各县之间在区位优势、历史文化、物产资源、基础设施建设等方面差异显著，这为以文化旅游产业推动新型城镇化建设提供了大量的试验田、参照物，可以实现县域错位发展，避免产业雷同和投资浪费，实现可持续发展。

第四，从区域来看，中西部优质自然资源集中，历史文化资源有待深入挖掘开发。充分利用中西部丰富自然资源与历史文化资源，发展中西部文化旅游产业，有利于深入推动西部大开发战略，实现东、中、西部地区县域经济的均衡发展，同时兼顾全局性和战略性，力争在新型城镇化建设高质量发展过程中，一城不落、一镇不失。

第五，我国居民文化旅游需求远未得到满足，行业发展空间十分巨大。满足居民国内文化旅游的需求，也是实现国内大循环的重要组成部分，特别是发展文化旅游产业有利于带动中西部地区就业，提高居民收入，改善生活质量，进一步带动中西部地区的新型城镇化建设，并加强当地居民与外部的联系及交流，提升居民文化素质。

第六，发展县域文化旅游产业有利于带动消费这辆“马车”、提高县级财政收入、维护社会稳定，切实推动新型城镇化建设高质量发展。文化旅游产业投资强度低，就业吸纳能力强，服务与商品的市场转化速度快，直接刺激居民消费，并通过消费部分转化为县级地方财政收入，有利于巩固县域经济基础，提升县域公共服务水平，实现高质量发展。

多措并举发展文化旅游产业，推动新型城镇化建设高质量发展

首先，发展县域文化旅游产业应注重挖掘地方资源，发扬地方特色文化，以特色资源和特色文化为载体，重点建设

具有代表性、能够反映当地特色资源、特色文化的旅游景区，不宜面面俱到，过度追求全面和效仿其他地区，打造缺乏文化内涵和区域特色的景点。

其次，注重县域产业配套性、系统性。要充分发挥地方经济主体的积极性、创造性，配套发展相关产业与服务，不断提升产业支撑能力。除将文化旅游产业嵌入县域经济体系整体之外，资源条件特别好的县域也可以以文化旅游产业为主导产业，围绕其发展相关产业，如资源特色工艺品、农产品及其深加工等。

再次，要把发展文化旅游产业和发展地方其他特色产业有机结合起来。各地县域经济一般都有一些特色产业特别是工业，但往往并不为公众所熟知。在发展文化旅游产业的过程中，要有意识地向游客宣传推介其他特色产业，甚至把此类产业纳入文化旅游体系，构建景区游、历史文化民族文化游、博物馆游、特色产业工厂游和矿山游等一体的文化旅游体系，通过文化旅游活动，为县域其他地方特色产业的发展提供机会和空间，形成互相促进的局面。

最后，要注意统一规划、整体开发、多元共建、服务和管理两手抓。消除和防止分散凌乱的格局，对县域内文化旅游资源进行整体开发，形成完整、高效的服务体系，提高文化旅游服务的效率，提升消费体验。地方政府应把注意力集中于中观的资源挖掘和产业规划方面，搭建好文化旅游的设

施平台和服务、管理平台，微观领域则要尽可能通过各类产业政策来吸引各类经营主体参与发展、提供服务，推动文旅产业的发展。地方政府还要特别注意抓好产业质量管理，促进经营主体不断提高服务质量，共同维护好地区名片。

总之，随着城市化的深入发展，大中型城市的文旅产业得到了很大的发展。而目前在县域层面，尽管文旅产业的发展资源特别丰富，但社会系统认知度较低，产业发展相对薄弱，文旅服务基础设施建设差异较大，特别是软件设施建设还有很大欠缺，服务质量参差不齐。因此，有必要从宏观上对国内文旅资源进行专业性、系统性梳理，通过文旅知识平台对各类文化现象和文旅资源进行分类并深入介绍背景知识，还可以吸收借鉴国外类似文旅资源开发经验教训，从而把文旅消费活动引向深入，使消费者获得更广泛、更深入的知识与感受。同时系统性建设文旅推介平台，把区域内较为分散凌乱的文旅资源和产业汇集起来，通过地方特色这一主线串起区域内县域文旅资源，降低消费者时间成本，提升消费体验。

新型城镇化是中国式现代化的必然选择

现代化是人类社会发展的潮流，城镇化是现代化的必由之路。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。习近平总书记指出：“如果城镇化目标正确、方向对头，能走出一条新

路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。”10年来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握我国城镇化发展规律，提出推进以人为核心的新型城镇化，引领我国城镇化发展取得历史性成就，为社会主义现代化建设作出重大贡献。实践证明，推进以人为核心的新型城镇化，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，是中国式现代化道路的重要内容，也是以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的必然选择。

推进人口大国实现现代化的必然选择。在我们这样一个拥有14亿多人口的发展中大国实现现代化，在人类发展史上没有先例。大规模城镇化推动数亿农村富余劳动力和农村人口向城镇转移，向劳动生产率更高的非农产业部门转移，提高了经济发展质量和效益，推动经济持续发展和社会全面进步。改革开放以来，我国城镇化快速推进，平均每年新增城镇常住人口超过1600万人，城镇化率从1978年的17.9%提升到2012年的53.1%。城镇化吸纳大量农村劳动力转移就业，提高城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革。党的十八大以来，我们党着力提升城镇化水平和质量，扎实推进以人为核心的新型城镇化战略，城镇化率提高到2021年的64.7%，城镇常住人口

总量超过9亿人，空间格局不断优化、城市可持续发展能力不断增强、城乡面貌焕然一新，为我国经济持续健康发展和居民生活水平提高提供了有力支撑。

推进全体人民共同富裕的必然选择。共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。实现共同富裕，要求我们着力解决城乡发展不平衡问题，让发展成果更多更公平惠及全体人民。以人为核心的新型城镇化，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让全体人民共享城镇化成果，提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义。党的十八大以来，我们党深入实施就业优先战略，统一城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，制定基本公共服务国家标准，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，保障随迁子女义务教育。2012—2021年，我国年均新增城镇就业超过1300万人，城乡居民人均可支配收入比从2.88∶1下降到2.5∶1，城乡居民在公共服务和生活水平上的差距日益缩小，不断向共同富裕目标迈进。

推进物质文明和精神文明相协调的必然选择。我国现代化强调物质文明建设和精神文明建设都搞好、国家物质力量和精神力量都增强、全国各族人民群众物质生活和精神生活都改善。城市是文化的载体，文化是城市的灵魂。一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。

新型城镇化注重文化传承，强调根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。党的十八大以来，我们党坚持传承历史文化，妥善处理好保护和发展的关系，注重延续城市历史文脉，像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产，尊重和善待城市中的老建筑，把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既改善人居环境，又保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体，让人们记得住历史、记得住乡愁，坚定文化自信，增强家国情怀。

推进人与自然和谐共生的必然选择。我国现代化是人与自然和谐共生的现代化，注重同步推进物质文明建设和生态文明建设。城市是现代化的重要载体，也是人口最密集、污染排放最集中的地方，城市建设必须处理好生产生活和生态环保的关系。新型城镇化不仅考虑规模经济效益，而且把生态文明理念全面融入城镇化进程，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。党的十八大以来，我们党着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式；发挥各地区比较优势，增强中心城市和城市

群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，促进各类要素合理流动和高效集聚。10年来，绿色城市、韧性城市、低碳城市建设有效减少了能源资源消耗，降低了碳排放强度，大大增加了良好生态环境这个最普惠的民生福祉；“两横三纵”的城镇化战略格局基本形成，京津冀、长三角、珠三角等19个城市群承载着我国70%以上的人口、贡献超80%的GDP，成为高质量发展的重要动力源。

推进走和平发展道路的必然选择。与一些老牌资本主义国家走暴力掠夺殖民地的道路不同，我国现代化坚持走和平发展道路。当前，百年变局和世纪疫情叠加，世界进入新的动荡变革期。我们要坚持把国家和民族发展放在自己力量的基点上，把扩大内需作为保持经济平稳较快发展的基本立足点，牢牢掌握发展主动权。扩大内需的最大潜力在于城镇化。当前，我国常住人口城镇化率低于发达国家平均水平，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相比还有明显差距，城镇化动力仍然强劲，还有较大发展空间，蕴含巨大内需潜力和强大发展动能。一方面，通过城镇化带动几亿农民迈向现代化，将推动城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，也会带来城镇基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，形成日益强大的国内市场优势。另一方面，随着中国经济深度融入世界经济，中心城市、都市圈和城市群成为参与国际分工合作、吸引全球高端要素集

聚的重要平台，在加快构建新发展格局中发挥着重要作用。推进新型城镇化不仅有利于我国以国内大循环吸引全球资源要素，在全球产业链价值链中发挥日益重要的功能，也有助于我国继续维护世界和平稳定、促进全球发展繁荣。

当今中国，城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步发展、相互促进、相辅相成。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；信息化具有后发优势，为发展注入新的活力；城镇化是载体和平台，拓展工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的重要作用。我们要继续深入推进以人为核心的新型城镇化，稳步提升城镇化质量，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实有力的支撑。

新型城镇化的新着力点

——以县城为重要载体的城镇化建设路径思考

xx年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。xx年6月，国务院审批通过《国家新型城镇化规划(2021—2035年)》，将党的十九届五中全会提出的“推进以县城为重要载体的城镇化建设”作为我国新型城镇化的新着力点。中国城镇化的发展已经走过了初期积累、基础性发展的阶段，逐步进入到成熟、完善、提高的新阶段。随着内外部环境的变化，走出一条自主、健康、可持续的发展道路是历史的必然选择，而

推进以县城为重要载体的城镇化建设是这一必然选择中的重要组成部分。

城镇化是现代化的必由之路，是促进区域协调、促进产业升级和扩大内需的重要抓手。城镇化也是当今世界非常重要的经济社会现象之一，城镇化水平与一个国家的经济发展程度和现代化程度息息相关。凡是已经步入高等收入水平的国家，以及成功实现了现代化的国家，都具有较高的城镇化水平。城镇化的水平和质量关系到我国现代化建设的进程。深入理解和把握以县城为重要载体推进城镇化建设所蕴含的基本逻辑、深刻内涵和主要路径，对于我国在百年大变局背景下有效应对当前经济发展面临的挑战，对于我国在建设社会主义现代化强国目标下实现城乡融合和共同富裕都具有重大意义。

以县城为重要载体推进城镇化建设的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑

城镇化是乡村与城镇系统之间发展力量抗衡的结果。工业革命以前乡村力量占优，工业革命以后城镇力量逐渐占优。城镇化过程中，乡村与城镇之间会发生四个维度的转型：人口结构转型、经济结构转型、地域空间转型、生活方式转型①。如果某一维度滞后于其他维度，就会出现发展不协调不平衡的问题。从中国城镇化的历程和现状来看，这四个维度并未同步推进，主要体现在：经济结构转型滞后于地域空间

结构转型，人口结构转型滞后于经济结构转型，生活方式结构转型滞后人口结构转型。这一现状是提出以县城为重要载体推进城镇化建设的逻辑基础。认识这一现状有助于深入考察以县城为重要载体推进城镇化建设的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑。

从历史逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设的提出是我国城镇化发展到中后期阶段的历史必然。计划经济时期，我国城镇化基本处于停滞状态，人口结构转型严重滞后于经济结构转型。1953年至1982年，城镇化率从13.24%提高至20.91%，三十年间仅提高了约7个百分点。同期，工业增加值占国内生产总值的比重却由19.84%提高至40.63%，三十年间提高了近20个百分点。可以看出，那一时期我国的城镇化远远滞后于工业化。改革开放开启了我国快速的城镇化进程。1982年至2020年，城镇化率由20.91%提高至63.89%，近四十年提高了超过40个百分点。

改革开放40多年来，根据吸纳农村劳动力的载体和模式不同，我国城镇化可以划分为三个阶段：第一阶段(1979年—1992年)，城镇化的载体是乡镇。随着户籍管理制度逐步放松，乡镇企业开始大量吸纳农村剩余劳动力。这一时期，城镇化率由18%提高至27.5%，整体格局依然是人口转型滞后于经济转型，大型工厂依然没有对农村劳动力放开。第二阶段(1992年—2011年)，城镇化的载体以大中型城市为主。

1993年国家放宽设市标准，珠三角、长三角等城市群逐步成形，流动人口大量向沿海地区聚集。2002年，党的十六大提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，城镇化的载体逐渐扩展至沿边、沿江和沿主要交通干线城市。这一时期，城镇化率由27.5%提高至51.27%，城镇化的人口结构转型和地域空间转型同步快速推进。第三阶段(2012年至今)，城镇化的载体以大中型城市和小城镇为主，同时强调人口结构转型和生活方式结构转型。2012年，党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”，2013年12月，中央城镇化工作会议强调：“要以人为本，推进以人为核心的城镇化”；2014年3月，第十二届全国人民代表大会第二次会议上明确“要推进以人为核心的新型城镇化”。我国城镇化进入以人为本、规模和质量并重的新阶段，中小型城市户籍管理逐步放开，农业转移人口市民化速度明显加快。但是到2020年户籍人口城镇化率(45.4%)远低于常住人口城镇化率(63.89%)，而户籍与子女教育、医疗保障等公共服务享受权挂钩，造成了城镇化过程中生活方式转型的滞后。

2020年提出以县城为重要载体推进城镇化建设，是建立在对我国城镇化历史深刻认识的基础之上。我国城镇化历史体现了城镇化载体由点到线，由线到面的扩散过程，是城镇化促进区域均衡发展的过程，也是提高城镇承载能力的过程。县域作为稳定的行政区划，县城作为县域的发展集聚核心，

势必会成为城镇化载体扩展的主要着力点。

从理论逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设是空间相互作用理论在城乡融合发展和城市分布体系上的应用。根据区域经济学的观点，地表上的任何一个空间都不可能孤立地存在。为了生产生活运行，城乡之间、区域之间、城市之间总是不断地进行着商品、劳动力、资金、技术、信息等要素的相互传输过程，这一过程被称之为空间相互作用。空间相互作用包括三类要素流动：第一类以物质和人的移动为特征；第二类是各种各样的交易过程，比如货币流动；第三类是信息的流动和创新（新思维、新技术）的扩散②。空间相互作用过程是连续的。经济结构转型、人口结构转型需要以连续的地域空间为载体。如果要实现城镇化的高质量推进，就需要同步推进经济结构转型、人口结构转型和生活方式转型，这也是推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步发展的逻辑基础。从促进城乡融合的角度来看，要促进城乡协调融合发展，就需要促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加强交通、网络等公共基础设施建设，提高城乡空间相互作用的互补性和可及性。从推进大中小城市和小城镇协调发展的角度来看，就是根据大中小城市和小城镇等空间对人口的吸引能力，合理配置生产要素。城乡之间的分布，以及大中小城市到小城镇的分布实质是一个连续体，中间的关键地带就是县城。如果要有效

联结中小城市和小城镇，高质量推进城乡融合，那么提高县城的产业、人口、生活等承载能力就是关键。所以，将县城作为城镇化发展的重要载体是必须的。

从现实逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设是我国流动人口向县城聚集、工农业在县城互动、乡村居民需求升级的实际需要。首先，从我国流动人口的格局来看，县内流动已成为重要的人口流动模式。从“六普”和“七普”数据来看，2010年—2020年全国共有266个收缩城市，占全国城市的4成左右；有1507个人口收缩区县，占比超过全国区县的一半。可以看出，人口变迁格局呈现出向大型城市和东部沿海区县聚集的特征。但是，有关研究表明，省外流动人口占比从2010年的41%下降到2020年的30%，县外省内和县内流动都呈现上升趋势。2020年乡村到城镇的流动人口总规模是2.72亿，其中县内约8200万，县外省内约1亿，跨省约8200万③。其次，农业经济在县级行政单元中占据重要地位，工农业以县城为中心实现互动。县级行政单元是农业现代化和农业向二三产业延伸的重要空间。县级行政单元常用耕地面积约占全国的83%；2020年第一产业增加值为5.87万亿元，约占全国的83.6%。县城作为县域的主要集散中心，是农产品加工、工业品下行和农产品上行的重要枢纽。要实现城乡融合，县城具有不可替代的关键作用。最后，乡村居民的需求升级不断提高④，对于高质量教育、医

疗和消费的需求与日俱增，县城已经成为乡村居民消费、就医、就学的主要承接体。以县城为重要载体推进城镇化建设就是从我国基本国情出发，遵循人口迁移规律，顺势而为的现实选择。

以县城为重要载体推进城镇化建设，对于高质量推进新型城镇化建设具有重要意义

如何理解“载体”的内涵？为什么说县城是重要的载体？回答好这两个问题是认识以县城为重要载体推进城镇化建设的关键。

如何理解“载体”的内涵？一般意义上的载体是能够承载其他事物的事物，既包括承载有形物质的载体，也包括承载无形物质的载体。将县城作为推进城镇化的载体，那么县城需要承载居民、建筑、商品、公共基础设施、生产要素等有形物质，也需要承载文化、生活方式、城市文明等无形物质。由此构成县城的生产、生活和文化等多重空间。生产空间用于承载乡村产业转型升级和乡村人口创业创新；生活空间主要承载乡村人口向县城的聚集，提供了居住、消费和其他各类生活的空间单元；文化空间重点承载来自城镇化过程中生活方式的转型。这些空间需要按照县城常住人口需求来供给。作为载体，县城的空间面积在近年来快速增长。全国县城的建成区面积从2010年至2020年，由1.66万平方公里增长至2.09万平方公里，增加了25.82%。在这一前提下，

县城的载体作用突出体现在县城承载人口结构转型、经济结构转型和生活方式转型等方面。

首先，就人口结构转型的承载来看，县城短期有承接能力，但是长期仍需要拓展空间。2019年县级行政单元常住人口为6.74亿人，其中，县城的常住人口为1.58亿人。也就是大约还有5.16亿人口常住在县城以外的乡镇和村庄等地区。预计到2040年左右，我国城镇化率将达到80%。由此来看，未来还有2.16亿人口需要进入城镇，包括大中小城市、县城和建制镇。按照县内安置三分之一的人口来测算，县城需要承接乡村转移人口0.7亿人。从2010年到2020年，县城的常住人口从1.39亿增长至1.58亿，增长了13.67%。县城人口增速较县城建成区增速低了12个百分点。按照建成区面积增速和人口增速同步的情况来测算，当前县城还有0.17万人的承载空间。如果从长远来看，还需要新增0.53亿人的承载空间，也就是当前县城建成区承载空间的33.54%。综上所述，从短期来看，县城依然具有人口转型的承载力，需要通过提高县城教育、医疗、就业、产业等能力来吸引乡村人口，充实县城空间。从未来二十年的长远周期来看，县城还需要新增三分一的建成区面积，以完全承载乡村人口转型。

其次，就经济结构转型的承载来看，重点是提高县城的服务业承载能力，同时同步推进农业现代化。经济结构转型

的一项重要特征是：随着经济发展，无论是就业人口还是产值，一产占比会逐步降低，二产先上升后下降，三产会逐步增加。2020年我国县级行政单元的第一、二、三产业增加值比重分别为15.04%、40.16%、44.8%,而全国为7.65%、37.82%、54.53%。环顾日本、韩国等发达经济体的第一产业占比更低，第三产业占比更高。依此来看，未来二十年，我国第一产业比值将进一步降低，空间大概是降低4—5个百分点，第三产业的比重将进一步提高，空间大概是20—30个百分点。将县城作为承载经济结构转型的载体，就需要通过提高集聚经济和规模经济来实现服务业的发展，同时通过提供农业劳动生产率促进农业现代化，从而为城镇化提供剩余劳动力和农业剩余。

最后，就生活方式转型的承载来看，县城是农业转移人口市民化和推进城乡公共服务均等化的重要载体。人们向县城流动、生活和居住的主要原因之一就是县城具备较高质量的教育、医疗以及其他便捷生活设施。工农兼业、城乡双栖、县城读书已经成为县域就业、通勤和享受公共服务的普遍模式。很多农村中小学校自然消亡后，家人在村里居住、孩子在县城上学已经非常普遍。县城也已经成为外出务工人口安家定居的首选之地。未来，以县城为重要载体推进城镇化建设，就是以县城的优质公共服务来吸引0.7亿农业转移人口，以促进城乡融合为突破点，提高城乡交通、通信等基础设施

一体化建设，为工农兼业、城乡双栖等提供基础条件。

县城在新型城镇化和城乡融合发展中具有特殊的重要地位

我国县城数量众多，县城建设是利用投资和提高内需促进经济发展的重要引擎，是城乡融合的关键一环。同时，在城镇化中后期阶段，人口从乡村向城镇迁移的内在动力减弱，县城的稳定性和包容性有助于进一步推动乡村人口向县城迁移。

一方面，从历史行政体制变迁上看，县级行政单元是我国最为稳定，且职权较为完整的一个行政层级。从秦朝设置“县”以来，一直延续至今。县级政府直接负责居民管理事务，具有事权、财权、人事任命权等完整的行政职权。县域的形成与地形地貌和文化形态息息相关。高原地区往往以河流和走廊为通道链接形成县域地理系统，平原地区往往以县城为中心、以单日步行距离为半径形成县域。这种区位特征和地形特征在城乡公共基础设施一体化建设中起到了重要作用，塑造了具有同质性的县域内部文化系统。可以看出，无论是地形地貌因素，还是行政管理层次，或者是地域文化体系，在县域内部都具有相对稳定性。

另一方面，相较于大中型城市，县城具有更强的包容性，包括就业、产业、语言等方面。其一，从就业来看，私营、个体从业、非正规就业等多种就业形式在县城较为繁荣，多

种就业渠道对保障农民就业、提高生活水平具有重要的支撑作用。其二，从产业来看，县域内特色产业一般较为统一，容易形成集聚效应和规模效应，务工人员可以在不同职位之间实现快速流动，减少了重新择业的摩擦成本。其三，从语言来看，我国是一个多方言的国家，不同方言之间的交流障碍比较大，方言多样化会降低个体创业活动的概率。相较于远距离的人口流动来说，县域内人口流动，受到方言影响的障碍较小。尤其是部分少数民族地区，方言是限制农村居民外出务工的一个关键因素。因此，促进县城发展，能够有效解决农村居民择业的语言障碍问题。

以县城为重要载体推进城镇化建设的主要困境

以县城为重要载体推进城镇化建设的主要困境体现在三个方面：一是县城之间的差异性较大，不容易协调；二是县城建设要素需求量大，需要采取创新手段来保障；三是推进城镇化建设的同时，需要同步推进农业现代化、信息化和新型工业化，否则就会造成发展不平衡的新问题。

县城差异性大，如何协调？我国县城和县域的地理条件、经济潜力、人口规模等方面的差异性较大。在地理条件方面，胡焕庸线以东的县人口密度高，以平原和丘陵地貌为主，产业相对集聚；而胡焕庸线以西的县以高原和山地为主，人口密度低，产业也相对分散落后。乡村在全国地理空间上的异质性分布也决定了以县城为重要载体推进城镇化建设需要

与区域发展战略和乡村振兴战略相互融合⑤。在经济潜力方面，GDP规模呈现东高西低，空间差异明显，但是西部县域经济增长相对迅速，尤其是西南地区和新疆地区。在人口规模方面。2020年户籍人口在5万人以下的县有86个，主要分布在西藏、青海、甘肃、四川等省份；人口百万以上的县有186个，主要分布在安徽、广东、山东、江苏、河南等省份。因此，有些县城适合建设规模较大的城镇或大城市，有些县城则难以成为规模较大的城镇。县城建设既不能泛化，也不能因建设规模限制承载人口迁移的能力。如何选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展是一个主要的难题。

资金需求量大，如何保障？县城投资与城市差距很大，导致县城基础设施历史欠账较多。多年来，县城人均市政公用设施固定资产投资仅为城市城区的二分之一左右。现阶段，县城在供水普及、燃气普及、污水处理等方面与城市的差距不大，但是县城设施更新进展缓慢，县城老旧城区供热和供排水管网老化、“城中村”和城乡结合部公用设施配套弱、脏乱差等现象较为普遍。老旧城区改造进展慢的主要原因是县级财力薄弱、拆迁难度大。那么，在不扩大县城建成区面积的前提下进行县城更新，就需要大量的财政支持。如何扩大县城建设资金供给来源是以县城为重要载体推进城镇化建设的主要难题。

“四化”同步，如何协调推进？2013年习近平总书记在

中央城镇化工作会议上的讲话中指出：“我国城镇化发展已经站在新的起点上，必须从促进中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的高度，从战略和全局上作出部署。”西方发达国家的工业化、城镇化、农业现代化、信息化是按照顺序发展的，但我国后来居上，这“四化”是叠加发展的。新型工业化是城镇化的动力，没有工业化就没有城镇化；农业现代化是城镇化的基础，城镇化的两个前提是剩余粮食生产能力和剩余农业劳动力；信息化创造了城镇化的新动能，通过信息化与工业化相互融合，促进了产业升级和产业转型。当前来看，农业现代化是一个短板，农业生产的规模效应和科技支撑作用还没有充分发挥。如何在城镇化和农业现代化上合理配置土地、人力、资金等生产要素，如何在县城引入可持续的服务业和新型产业，是每一个县级政府在城镇化建设过程中必须深思，也必须按照当地工农业发展阶段进行决策的重要问题和难题。

以县城为重要载体推进城镇化建设的路径建议

因地制宜，合理规划县城发展路径。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》从产业发展的动力因素和限制因素出发，根据县城的人口集聚和产业集聚的可能性将我国的县城划分为五类：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城。县级政府制定自己的城镇化规划时，还应再深入细致地对本县城

进行更加明确的定位。规划编制过程中要多听取专家群众意见。规划编制完成后要将规划上升到法规或制度的层面，提高规划的约束力、持久性、协调性和体系性。规划执行过程中，要严格按照规划来建设，避免行政力量对规划执行进行干预。

加大改革力度，保障建设资金供给。改革是以县城为重要载体推进城镇化建设的强大动力。在进一步完善县城落户制度、土地征收制度的同时，要加大力度推进财税金融改革。财税金融改革要抓住县城的载体作用，将县城人口集聚和产业集聚作为财政金融改革的出发点。在财政资金引领方面，适当减少政府承担的投资项目，在公共服务供给和公共基础设施建设领域积极探索购买公共服务、PPP模式、特许经营等投融资创新工具。在金融支持方面，要调整和优化金融机构信贷结构，创新投融资担保方式，扩大县城建设专项额度，加大对县城居民创业需求和实体经济发展的资金投放力度。

抓重点补短板，高质量推进“四化”同步。“四化”同步是以县城为重要载体推进城镇化建设的基础和方向。县城建设要兼顾新型工业化、信息化和农业现代化的长远发展需求。因此，一要提高县城建设对农业现代化的支撑作用，县城要开辟专门空间用于提供农业技术服务、农业投入贸易、农产品储藏销售。二要提高县城建设与信息化的融合程度，加强信息基础设施建设，着力培育新兴产业和现代服务业，

推动传统产业数字化智能化。三要提高城镇化对工业化的承载和吸引能力，尤其是欠发达地区县城要提高对来自发达地区第二产业转移的承载能力，着力增加就业岗位和税收。

推进新型城镇化不断向纵深发展

城镇化是现代化的必由之路，对构建新发展格局、促进共同富裕等都具有重要意义。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。这些重要部署，为新发展阶段推进新型城镇化明确了目标任务、提供了重要遵循。

改革开放以来，我国城镇化经历了大规模快速发展过程。“十四五”时期，我国仍处在城镇化快速发展期，同时，城镇化质量亟待进一步提升，城乡融合发展任重道远。新时代新征程，要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，通过优化城镇空间布局、改善人居环境、加快产业结构调整，着力提升新型城镇化建设质量，推进新型城镇化不断向纵深发展。

我国人口众多、自然环境差异较大。推进新型城镇化，客观上要求优化布局、集约高效，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，推进城乡融合发展和体制机制创新。

完善城镇化空间布局，发展壮大城市群和都市圈，开拓

高质量发展动力源。应根据土地、水资源和生态环境承载能力做好布局规划，推动城市群一体化发展，建设现代化都市圈。近年来，北方的环渤海城市群、哈长城市群、关中平原城市群，长江流域的长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群，南方的粤港澳大湾区城市群、北部湾城市群等的发展都取得了明显成效。当前和今后一个时期，要以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局，依托辐射带动能力较强的中心城市，培育发展现代化都市圈，健全城市群和都市圈协同发展机制。以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，形成高质量发展的重要区域，强化对区域发展的辐射带动作用。

依托区域优势和资源禀赋，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展。区域间自然禀赋的差异性决定了发展的差异性。应根据各地资源禀赋、要素条件和经济社会发展基础，充分考虑城镇化发展阶段的差异性，找准城市群和大中小城市各自发展定位，实施有针对性的举措。一方面，要明确发展战略定位。应根据自身的市场需求、竞争环境、区位优势、资源禀赋等条件，科学确定发展特色、定位和策略，形成差异化竞争和差别化发展，从而有效挖掘发展潜力。另一方面，要确定产业发展方向。应在产业分工协作中寻找能够发挥优势的产业定位，比如，有的城市具有发展高新技术产业、文化创意产业和高端服务业的条件，而有的城市可在

城市群或全国产业体系中做好产业配套和区域服务，有些小城镇则应以特色产业带动乡村振兴、保障农副产品和生态产品供给为主要发展方向。

加强公共服务、基础设施建设与生态环境保护，为城乡可持续发展奠定基础。城镇化是城乡协调发展的过程，需健全城乡融合发展体制机制和政策体系。要加快构建优质均衡的公共服务体系，积极推进智慧民生。运用高新技术逐步推进旧城旧村房屋绿色智能改造，建设美丽宜居的人居环境。加快5G、6G网络建设，促进物联网快速发展，打造覆盖城乡、高效运行的基础设施体系。推动公路、铁路、民航、水运、管道等综合交通体系建设。加快乡村水利和能源基础设施建设，加强中小型水库等稳定水源工程建设和水源保护。探索分布式能源供应体系、零碳建筑和社区建设。严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。提高水土流失、石漠化和荒漠化治理能力，推进生态保护和绿色发展。加大重要水系源头地区、重点生态功能区、自然保护地转移支付，完善生态补偿方式。积极促进循环经济发展和清洁生产，防止水体和土地污染。大力发展新能源，加强大气质量达标管理，基本消除重污染天气。

此外，还要通过加快要素自由流动、促进城乡产业协同发展等，推动城乡高质量融合发展，为全面建设社会主义现代化国家提供动力和支撑。

深入理解新型城镇化与中国式现代化的内在联系

习近平总书记指出：“城镇化是现代化的必由之路。”作为中国式现代化的重要组成部分，新型城镇化的快速推进，彰显了中国式现代化道路的正确性与优越性。我们要深入理解、全面把握新型城镇化与中国式现代化的内在联系，遵循规律，因势利导，以新型城镇化助推中国式现代化，推动实现全面建成社会主义现代化强国的目标。

新型城镇化为中国式现代化提供强大动能。习近平总书记指出：推进城镇化“是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”。推进新型城镇化，有助于提高经济发展质量和效益，为深入推进中国式现代化提供强大动能。城镇化是人类生产生活在区域空间上的聚集，是推动科技创新、提高全要素生产率的重要引擎，有助于集聚创新要素、激发创新活力。新型城镇化伴随着城镇人口和中等收入群体的快速增长，成为促进消费的重要载体，有助于扩大消费需求。新型城镇化拉动传统基础设施和新型基础设施建设，促进房地产、建筑、交通、电力等关联行业发展，并由此产生大量固定资产投资，有助于持续扩大内需、加快转变发展方式。让新型城镇化释放更大发展动能，要确保城镇格局同经济发展动力格局相匹配，进一步加大对传统基建和新基建的投资力度，推进公共服务设施提标扩面，充分释放投资需求潜力和创新创造潜力；优化消费环境，创新消费场景，适应个性化、差异化、品质

化消费需求，推动生产模式和产业组织方式创新，持续扩大优质产品和服务供给，推动供需协调匹配，激发城镇消费活力。

新型城镇化促进实现人的现代化。习近平总书记指出：“现代化的本质是人的现代化”“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”。新型城镇化坚持以人为核心，是以满足人民需要和促进人的全面发展为目的的城镇化，同中国式现代化在根本目标和发展方向上具有高度一致性。比如，新型城镇化把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，在工农互促、城乡互补中促进城市和乡村相互融合、共同繁荣，推动城乡区域协调发展，促进全体人民共享现代文明成果。新型城镇化倡导建设人与自然和谐共生的美丽家园，既满足人民日益增长的优美生态环境需要，又凸显优秀文化传承，丰富人的精神世界。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进以人为核心的新型城镇化，深化户籍制度改革，加快推进农业转移人口市民化，提前完成1亿非户籍人口在城市落户目标。2022年底，我国常住人口城镇化率达到65.2%。要继续深入推进户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化，推动城乡劳动者平等就业、同工同酬；推进以县城为重要载体的城镇化建设，率先在县域内破除城乡二元结构，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环，

推动城乡融合发展。

新型城镇化为中国式现代化提供社会治理支撑。推进新型城镇化，有利于建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”推进新型城镇化的过程，也是不断增强群众参与城市治理积极性、推进城市治理体系和治理能力现代化的过程。习近平总书记指出：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用”。要提高城市规划、建设和管理水平，增强城市发展规划的科学性。综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，合理安排各类公共设施和空间布局，加强对城市规划、建设实施过程与结果的监督和评估。改革完善城市管理体制，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，落实惠民便民措施，加强城市公共管理，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。持续提升城市治理科学化精细化智能化水平，着力打造智慧城市，推进市域信息基础设施联通、网络畅通、平台贯通、数据融通，增强政府决策部署的科学性、风险防控的精准性和公共服务的便捷性，精准高效满足群众需求，不断提升社会治理现代化水平。

乡村振兴与新型城镇化协同发展促进共同富裕

共同富裕是中国特色社会主义的本质特征。实现共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，重点是农民。我国无

论是城镇化还是乡村振兴都是推动共同富裕的重要手段，同时两项重要战略目标的实现都需要以人为基础，农民是其中重要的人力资源。一方面，新型城镇化发展依靠产业布局、生产要素的集聚，优化产业发展空间，促使人口从农村向城市流动。另一方面，乡村振兴将资本、优质劳动力和技术结合，发挥农村土地、资金、建筑物的资源价值，需要吸引优秀的人才留在农村，参与乡村建设。农民作为其中人的因素对于推动新型城镇化和实现乡村振兴都至关重要，因此促进更加科学合理的人口流动发展模式，提升农民劳动力质量红利，促进农民个体和家庭发展，给予农民最适合自身发展的选择，是促进共同富裕过程中需要重点考虑的人的因素。当前在实现我国现代化发展的进程中城镇化发展不可逆，通过乡村振兴与新型城镇化整体推进、综合施策、协同发展，探寻实现共同富裕的有效策略。

乡村振兴与新型城镇协同发展实现共同富裕要面对的新形势

第一，人口因素是城镇化与乡村振兴战略目标实现的关键。一是人口年龄结构变化带来的挑战。伴随着人口老龄化趋势凸显和人口出生率的降低，近年来我国人口结构发生的重大变化，未富先老成为我国经济发展必须面对的挑战。我国无论农村还是城镇地区人口老龄化都在加速，且农村人口老龄化增速快于城镇。城镇化水平越高对人口老龄化城乡倒

置的影响也越深，伴随城镇化水平提高，农村青壮年劳动力向城市转移的加快，农村老年人口比例上升，城市则下降，加剧人口老龄化城乡倒置的严重程度。伴随着城镇化率的提升，劳动力向城市积聚，特别是青壮年、高技能劳动力的流失，大量从事农业生产的50后、60后逐渐衰老，无法参与到农业劳动中，未来中国的农村劳动力规模明显萎缩，也意味着乡村人力资源在乡村振兴和实现共同富裕过程中机遇与挑战并存。

二是人口流动面临新趋势与新特征。1990年，全国村庄数量377.3万个，而2021年只剩下263.3万个，31年时间减少了114万个村庄，平均每天消失的村庄数量是101个。2022年我国城镇常住人口9.2亿人，比2021年增加646万人；乡村常住人口4.91亿人，减少731万人。与此同时，我国常住人口城镇化率达到65.22%，伴随着人口老龄化和少子化，我国较发达国家在劳动力人口方面的优势主要集中表现在我国实际户籍城市化率仅为46%，一半以上的人仍是农民，而发达国家在跨越中等收入陷阱时城镇化率接近80%。我国乡村依然存在劳动力过剩，城镇化仍然处于深入推进期，伴随着我国城镇化快速推进，农民流入到城镇的速度加快，预计到2030年，农村向城镇累计将有约2亿转移人口，要实现“人”的城镇化还有大量的短板需要补。

我国农民群体在城镇化过程中也出现了大量“半城镇化

人口”，这部分人还未完全实现真正的城镇化。一部分“半城镇化人口”主要是本地农民工和农民。首先，他们就近实现了居住地从乡村转移到就近的县城或城镇，很大程度上这种方式是为寻求更优质的教育、医疗等基本公共服务，可以说是一种被动的城镇化，产生了一群“留守儿童”和“留守老人”。其次，近两年大量农村劳动力涌入到中西部二三线城市，更有一批回到创业就业成本相对较低的县城，县城成为就地就业的首选务工地。2022年县级及县级市城区人口占全国城镇化常住人口超过30%。县域范围内回乡的人，离土不离乡成为趋势，这类城镇化需要县域有大量产业和就业机会的支撑，否则也无助于共同富裕目标的实现。另一部分“半城镇化人口”则是进城务工的农民，他们在城市获得就业机会和工资权益保障，但与户籍人口无法享受同等的公共服务和社会福利，从长远来看这类群体实现共同富裕的基础尚不牢固。

三是人口质量红利重要性日益凸显。伴随着人口数量红利的逐渐消失，中国人力资源未来的优势主要依靠人口质量。我国劳动力人口质量在城乡之间有巨大的差距，无论是新型城镇化发展还是乡村振兴战略实施都需要依靠高素质劳动力去建设。在劳动力质量方面，依据第七次人口普查数据可以发现，无论是受教育质量还是受教育年限农业人口在整体人口中都位于低位，是我国人力资源质量的短板。受公共产

品供给边界的约束，不同层级的政府对不同类型公共产品的供给偏好存在较大差异，农村地区教育和医疗等公共服务具有很强的财政外溢和空间溢出效应，地方政府并不具有明显的供给激励。与此同时，我国在相当一段时间内对农村教师和医务人员工资待遇保障不足，这严重影响了农村教师、医务人员的工作积极性与公共服务质量。要发挥人力资源质量红利的作用，需要扩大农村地区教育、医疗等基本公共服务优质均衡的范围和可及性。

第二，世界变局加快演变需要高度重视协调城乡发展。一是国际环境不确定性、不稳定性增大，对我国乡村振兴与新型城镇化带来新的挑战。一方面，经济全球化受阻，贸易保护主义频繁抬头，贸易战由全面多领域竞争转向重点在科技领域展开，不仅不利于我国农业科技领域发展，也对我国保障粮食安全和实现农业可持续发展形成一定挑战。另一方面，乌克兰危机和国际地缘政治格局变化，使粮食问题成为全球关注的重要问题。中国作为14亿多人口的发展中大国，保障粮食安全和参与全球粮食安全合作的重要性日益凸显，这对中国城乡协调发展和提高农业生产能力，实现高质量发展提出了要求。首先，保障耕地数量和质量仍然是当前我国经济发展所面临的巨大挑战。我国耕地相较10年前第二次全国国土调查的耕地面积减少1.13亿亩。伴随我国城镇化继续深入推进，生态环境压力依然较为突出，耕地保护压力仍

然不能忽视。同时，我国如大豆等重要的农产品供求关系呈现出紧平衡状态，对重要农产品种业人口和耕地也提出了要求。其次，我国农业耕地面积广阔，伴随城镇化和人口老龄化，近年来我国耕地抛荒情况有所上升，在这种情况下农业耕地与城镇化发展如何保障与取舍，如何通过产业组织方式的变革整合城乡各类土地资源，如何依靠多种经济形式发展产业和推动乡村资源和耕地的有效利用从而创造更多农产品全球供应的渠道，都是需要解决的问题。再次，农产品劳动力投入和农业资源投入产生的总体成本呈现增长态势，加之农产品价格受市场影响波动较大且增长乏力，严重影响从事农业生产的积极性，导致越来越多劳动力脱离农业生产。如何更好地推动城乡产业合理规划，实现增加就业机会和提高农民收入，成为乡村振兴与城镇化协同发展需要考虑的问题。二是我国布局农业产业面临新机遇。国际竞争、疫情、乌克兰危机和全球粮食安全问题导致的风险，也为我国企业加大投入农产品生产创造了机会。各类企业和经济组织可以依据自身情况，提前规划城乡产业布局，比如考虑增加对农村农产品种养、生产、包装、销售等领域的投资。

第三，我国经济发展面临的挑战很多。一是当前市场需求有所不足、内生动力有待加强。我国乡村振兴与新型城镇化协同发展中的一些经济结构性、周期性问题依然突出。疫情等多重因素导致我国经济运行下行压力增大，虽然经济正

在缓慢复苏，但当前需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，外部环境动荡不安，给我国经济带来的影响加深。二是财政收入存在较大不确定性。无论是新型城镇化建设还是乡村振兴都需要大量的经费支持，然而受疫情冲击的影响，我国政府财政压力增大，虽然今年财政收入将恢复性增长，但经济恢复基础尚不牢固。在这种情况下，既要用好财政资金提高经费使用效率，也要处理好未来发展投资与资金使用安全的问题。

乡村振兴与新型城镇化协同发展助力共同富裕的载体

县域和城乡衔接地带是乡村振兴与新型城镇化协同发展的重要载体。县域及城乡衔接区域以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地，一头承担着农业农村发展的重担，另一头又承接着大中城市的经济辐射，是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁，是解决城乡不平衡、破除城乡二元结构的主战场，是实现共同富裕的重要空间载体。这类载体在中西部是县域，东部地区则是县镇。党的二十大报告提出加快转变超大特大城市发展方式，并指出加强县城建设，不断完善县城基础设施和公共服务设施，更好地就近吸纳农业农村转移人口。可见对农业转移人口的解决方案已经非常明确，城镇化、非农化趋势不可逆转。首先，政策着眼于帮助农村人口能够更好地流向县城、流向中小城市一个非常重要的考量因素是解决县域房地产积压，去县域房地产库存。在此过程中，只

有通过产业发展有效解决农民就业，将农民变为市民，使农民容易进城、容易出村，才能进一步释放住房等消费需求，去县域房地产库存。县域和中小城市的住房价格更低，这是农民进城最容易实现的购房落户目标。其次，由于县级政府在公共服务特别是义务教育等基本公共服务领域拥有更好的管理和分配财政资金的功能，尤其是保障农村义务教育阶段的教师工资，这对实现人力资本积累和人力资源的优化配置有很好的促进作用。加大县域和中小城市义务教育优质均衡，加强高中阶段教育建设，会进一步拉动大城市的人才和投资需求，形成经济正循环。最后，县域和城乡衔接地区还有一个重要的特殊性，在于房贷与收入之间仍然存在弹性空间，目前我国超过四成的县城居民已过上有房无贷的悠闲生活。脚下有房住，手里有闲款，是较多县城人的经济状态，这些地方消费能力的显现和消费潜力的发掘是下一步需要开发的关键。这些都让县域和城乡衔接区域的产业发展和促进消费形成了资本市场下沉的“新蓝海”，资本下沉也为县域产业发展带来了空间，因此，以县域为主的城镇化肩负着扩大内需、拉动增长、提升人力资本的重任。

在促进乡村振兴与新型城镇化协同发展的过程中，要改变以往财政资金重点投入在支持城乡基础设施，财政资金投资效率的提升需要着力于未来如何促进人的发展，转变过去重物轻人的发展模式。改变过去静态和基于地理范畴的财政

投入思考模式，打破城市与乡村的治理边界，让农民有更多居住、择业、生活选择，使农民到适宜自身发展的地方生存，打破地域限制，完善财政资金跟着人走的制度。在卫生、教育等重点领域进一步扩大钱随人走的范围，提高转移支付在分配中的合理性、科学性和精准度，促进农业转移人口市民化工作提速增效。

乡村振兴与城镇化协同发展实现共同富裕的政策考量

打通城乡产业发展桥梁有效推动农业人口获取更多就业机会。当前通过促进多领域的经济和产业发展，打通城市、县城、乡镇和乡村之间的发展桥梁，实现以工补农、以城带县带乡、工农互惠、县乡村一体化，实现城乡产业一体化发展，既能为疫情后返乡农民的“再城镇化”贮备知识和技能，也能让其积极参与到乡村振兴建设中。因此，当前财政政策在围绕促进人的新型城镇化做文章的同时，要将解决农民在城镇就业作为支持的重点，打通城市、县域与乡村产业之间协调发展的通道，并且通过农业一二三产融合促进农业产业提质增效，这才能切实推动城乡融合发展和实现农业现代化。通过农业户籍制度的深入改革、保障农业转移人口在城市享有同等的基本公共服务、进一步完善农村产权制度等，创造有利于大量农村劳动力向城市转移的就业和发展条件。强化城乡经济高质量发展的政策导向和机制保障，统筹建设城镇平台、产业平台、创新平台和投融资平台，统筹发展城乡特

色经济和联农带农经济、集体经济和民营经济，统筹完善城乡基础设施体系、公共服务体系和社会治理体系，从而不断增加居民收入，促进城乡融合，推动区域协调发展。

依托城市和乡村综合发展能力助力共同富裕。当前我国城乡之间联系越来越紧密，商品交换频繁、要素大规模流动，城乡空间分布和产业结构调整均出现了“亦城亦乡”的中间形态，这意味着城乡结构发生了深刻转变，城乡关系呈现出前所未有的联系。因此实现乡村振兴与新型城镇化协同发展必须跳出“就城市谈城市”“就乡村看乡村”的发展固化模式，要在城乡协调发展的大背景下，不断挖掘和释放城市和乡村各自的潜能，发挥彼此的比较优势，通过城市公共服务的扩围，乡村功能的扩展，用好自身资源要素禀赋优势，增强城乡价值助力共同富裕目标的实现。在具体操作层面，要找到城乡产业发展的衔接点，发挥农业有别于其他产业的定位和独特功能，树立城乡协调发展的三个先进理念。首先，推动城乡融合发展，打通产业链和价值链，打造工业反哺农村，城市乡村互为支撑的区域经济发展格局；其次，树立城乡绿色产业协同发展模式，增强优质绿色农产品供给，开发农村生态旅游、康养等产业资源；最后，通过以城带乡，畅通国际市场、国内城市和乡村的物流、仓储、冷链渠道，深化开展国际合作推动农产品国际贸易走深走实，端牢中国人自己的饭碗，为中国能够无后顾之忧地参与国际大国竞争做

好充分准备。

以现代农业体系和多领域创新降低农业对劳动力人口数量的依赖。一是以创新推动农业规模化经营。首先，实现乡村振兴与新型城镇化协同发展推动共同富裕要高效利用土地资源，盘活农村存量土地资源，统筹城乡发展，做好城乡发展和生产领域的创新，要以创新实现产业化、工业化、城镇化、机械化，实现产业生产主体转型升级，推动经济和产业发展将分配的蛋糕做大，解决农村低收入群体和半城镇化人口的增收问题，实现扩大非农产业就业供给，依靠多种经营模式、多种所有制方式推动城乡百业兴旺。其次，通过农业产业领域的转型升级和变革、实现智能化发展，加强农业信息技术和智能装备应用，强调创新发展，突破一批“卡脖子”农业技术，为农业创新高质量发展和扩大生产规模奠定技术基础。不断打造新制度、新商业模式和新业态，通过技术和科技降低农业生产对农业劳动力人口的依赖，积极培育新型经营主体、创新经营方式和构建多种形式的产业合作组织，提高从事农业的劳动力质量，为农民提供更多自身发展的选择，为减少单纯从事农业一产和仅仅依靠小农经济的发展模式创造条件。

二是缓解农村人力资源不足状况。面对乡村劳动人口的严峻形势，可以采取兼业化方式来缓解未来农业劳动力匮乏的趋势，提高城乡整体劳动力质量，逐渐化解农村人口老龄

化、空心化带来的不良影响，实现从传统农业到现代农业的转型升级。改善农村良好的营商和人居环境，促进农民工资性、经营性和资本性收入增长，提高农业产业职业的吸引力，并不断拓宽农民的收入来源渠道。基于此还能在推进乡村振兴与新型城镇化协同发展的过程中，走出一条规模化经营的农业现代化、产业化、资本化、科技化运作之路，这是实现乡村振兴与城镇化协调发展，推动共同富裕战略目标需要做的前瞻性预判和实施策略。

以县域为抓手统筹新型城镇化和乡村全面振兴

近日召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议均强调“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”，这是党中央在全面深刻认识新发展阶段城乡关系特征和发展规律后作出的重要判断。这一重要判断对我们科学认识城乡结构变化，精准推进城乡融合发展具有重要的指导意义。

当前，提高农业转移人口市民化质量成为新型城镇化重点，户籍制度改革进入攻坚期。城乡居民收入相对差距持续缩小，乡村全面振兴迎来良好开局，农业劳动力仍需高质量充分就业。在此背景下，统筹好新型城镇化和乡村全面振兴，聚焦城乡要素流动的需求和重点，精准破解其中的难点问题，有利于更好构建城乡高质量融合发展新格局。

作为连接城市与服务乡村的基本单元，县域在加快新型城镇化建设和推进乡村全面振兴过程中，发挥着关键作用。

县域是城乡人才双向流动的有力支撑。近年来，外出农民工就地就近流向县域的特征明显，同时在外人员回归本地的意愿也日趋强烈。据农业农村部数据，2012年到2022年底返乡入乡创业人员累计达1220万人，带动乡村就业超过3400万人。同时，县域经济转型升级有潜力，据工信部数据，2022年中国县域经济总量达46.5万亿元，以县域为单元的农村重点领域改革深入推进，大批园区、基地、集群等产业项目纷纷落地，大数据服务、直播电商等数字经济形态在各区县不断涌现。县域还是推进城乡基本公共服务均等化的着力点，多地明确把更多公共资源集中到县城，将公共基础设施向县城倾斜，作为加快农业转移人口市民化的重要配套举措。

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，重点在县域，难点也在县域。国家层面已明确推进以县城为重要载体的城镇化建设，对县域内城乡一体化进程中面临的风险与挑战当积极应对。以县域为重要抓手，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，将助力加快缩小城乡差距，推动实现共同富裕。

扎实筑牢底线，提升县域人口集聚力。以县域为重点深化户籍改革，加快县域范围内农业转移人口市民化，围绕跨区接续、数据共享等方面完善落户制度。建立健全“人地挂钩”机制，逐步实现省级及以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩。以吸纳转移人口较多的县城为重点，完善低收入人口增收长效机制，做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村

全面振兴的有效衔接。

释放产业活力，夯实县域高质量发展基础。推动产业用地向园区和基地集中，引导新经济在县城集聚，以县域为单元建设多功能、复合型、全产业链的现代农业综合体，充分连接中心镇、重点村等城乡节点，形成有竞争力的富民产业，打造一批农业高质量发展先行县和特色农业强县。发挥好县域单元在涉农资源管理和资金统筹等方面的平台作用，采取先行试点、总结推广的方式，探索集体资源入股、资产腾退和农民权益保障的有效形式，鼓励通过联村共建、村企共营等模式发展壮大新型农村集体经济。

推进县域城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化优质化。瞄准基础设施管护与提升改造任务，针对交通、水利、能源、网络、物流等领域实施专项行动，推动有条件的城郊乡村及规模较大的镇区率先实现城乡基础设施一体化。将基本公共服务均等化作为新型城镇化的基本考核指标，以县为试点推动未落户常住人口均等享有基本公共服务，明确地区性底线标准和要求。聚焦就业、教育、医疗、养老、住房等民生重点领域，探索县域医疗卫生共同体、城乡教育联合体、养老服务联合体等实现形式。

发挥好县城在城乡间的关键节点作用。优化大中小城市、县城和小城镇协调发展的城镇体系和空间布局，把握全面推进乡村振兴中的县域功能定位，加快形成县镇村功能衔接互

补、梯次带动的发展格局，增强县城对乡村的服务能力。积极研判城乡人口变化趋势，综合考虑市政设施、便民生活、服务供给、治理能力等内容，优化村庄布局，科学编制县级国土空间规划，分类引导有条件的县采取合并、改市等方式加快城镇化进程。

走有中国特色的城乡融合发展之路，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，需在把握城乡发展一般规律的基础上做好政策过渡和衔接。以县域为重要抓手，逐步化解城镇化进程中的风险，补齐乡村全面振兴短板，让县域既能承载农业转移人口的就地就近市民化，又能集聚产业释放经济发展新动能，成为城乡要素互动的主通道、城乡融合的节拍器和稳定器，使新型城镇化和乡村全面振兴相互成就、相得益彰。

统筹新型城镇化和乡村全面振兴

中央经济工作会议提出要统筹新型城镇化和乡村全面振兴。这既是经济工作的指导原则，又是方法论。我们要深入学习贯彻党中央关于统筹新型城镇化和乡村全面振兴的部署要求，充分认识统筹新型城镇化和乡村全面振兴的巨大潜力和重大意义，把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。

充分认识统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重大意义

统筹是我们党的科学方法论，即统一谋划和部署，也就

是在综合考虑全局前提下，统一组织、协调某些领域内的各种资源和活动，目的是更加合理、高效地配置资源，调动一切可以调动的力量，圆满实现既定目标。在社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代，我们党都十分重视运用统筹方法解决复杂问题。统筹是方法，更是艺术，体现的是综合本领。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中指出：我们的方针是统筹兼顾、适当安排。改革开放之后，针对我国国土面积广大、各地自然禀赋、人文环境差异较大的现实情况，让全国各个地区以同样速度发展起来不符合经济发展规律，也难以做到。邓小平1988年提出“两个大局”的战略构想，即“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”。习近平总书记深刻指出：“统筹兼顾是中国共产党的一个科学方法论。它的哲学内涵就是马克思主义辩证法。”他在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上指出，“推进中国式现代化是一个系统工程，需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进，正确处理好顶层设计与实践探索、战略与策略、守正与创新、效率与公平、活力与秩序、自立自强与对外开放等一系列重

大关系”。关于统筹的具体方法，习近平总书记指出，要“统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局，有的时候要抓大放小、以大兼小，有的时候又要以小带大、小中见大，形象地说，就是要十个指头弹钢琴”。统筹兼顾既是一种工作方法，也是一种思维方式，要学会用统筹思维来认识问题、部署工作。

统筹新型城镇化和乡村全面振兴是全面建设社会主义现代化国家的客观要求。经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不懈努力，新型城镇化和乡村全面振兴取得巨大成就，但城乡发展不平衡、城乡之间生产要素流动不畅、各自为政、相互封闭等问题依然存在，既制约新型城镇化的高质量发展，也阻碍乡村全面振兴。新型城镇化和乡村全面振兴都是全面建设社会主义现代化国家的应有之义，只有统筹新型城镇化和乡村全面振兴，才能更好助推强国建设、民族复兴的宏伟目标。

统筹新型城镇化和乡村全面振兴不仅是经济问题，而且是重大政治问题。脱贫攻坚目标的如期实现，充分彰显了社会主义制度的优越性，用铁一般的事实证明了共产党好。城乡融合发展特别是乡村全面振兴，可以进一步彰显中国特色社会主义制度伟力、进一步彰显中国共产党的伟大。城镇和乡村虽然处于不同空间，却具有密切的内在联系。城镇化是经济社会发展的必然趋势，是生产力发展的必然结果。现代

化在一定意义上就是城镇人口比例不断提高的过程。城镇化既是人口聚集、资源高效利用，也让更多的人口享受城镇文明。新型城镇化不同于传统的以牺牲农村为代价片面强调城镇发展，更加强调城乡融合发展，城镇化愈深度发展，愈要求乡村同步进步。特别是我国是一个14亿多人口的大国，即使城镇化已经完成，也意味着必然有数亿人口生活在乡村。反过来说，没有乡村的全面振兴，没有乡村的现代化，就不可能实现新型城镇化，只有更好地统筹，才能实现新型城镇化和乡村全面振兴的比翼双飞。

统筹新型城镇化和乡村全面振兴的主要矛盾是乡村发展相对滞后。党的二十大报告指出：全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。必须抓住这个主要矛盾，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合，畅通城乡要素流动，久久为功地补上乡村发展的短板。

多管齐下统筹新型城镇化和乡村全面振兴

统筹新型城镇化和乡村全面振兴既是一项复杂的系统工程，也是一项长期任务。各个地区情况千差万别，北方与南方不同，东部与西部有别，需要坚持从实际出发，坚持效果和结果导向，多管齐下。各级党委和政府要把统筹新型城镇化和乡村全面振兴纳入2035年基本实现社会主义现代化和到21世纪中叶建成社会主义现代化强国的战略部署中，把城乡融合发展作为各项工作的重中之重。

统筹的抓手是农村公共基础设施和公共服务。农村最大的短板就是公共基础设施滞后和公共服务短缺，农民最大的盼望就是改善农村公共基础设施和提供公共服务水平。2023年中央农村工作会议强调，“优化村庄布局、产业结构、公共服务配置，扎实有序推进乡村建设，深入实施农村人居环境整治提升行动，推进农村基础设施补短板”。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，需要加大公共服务下乡的力度。建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。充分利用智慧教育手段，建立智慧学校、智慧教室，让偏远地区的孩子同步享受城镇优质教育；健全农村基层医疗卫生体系，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度；完善城乡居民基本养老保险制度和最低生活保障制度。

统筹的重点是促进生产要素在城乡自由通畅流动。当前城乡要素合理流动机制还存在缺陷，生产要素还存在不平等交换现象。一方面，农村各种生产要素如资金、人才、土地等呈现向城镇单向流动特点，极大阻碍了乡村发展，乡村患上了不同程度的生产要素综合缺乏症。另一方面，农民进城受到户籍制度制约，进城农民无法落户，子女在城镇就学受到影响，这就是不少地方常住人口多于户籍人口的原因。促进生产要素在乡村合理流动，一是继续坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系不动摇；二是改变生产要素不合理流动，

实施生产要素回流农村工程，引导更多人才到乡村创业就业，培训更多的新兴职业农民；三是打破生产要素自由流动壁垒，特别是户籍制度，让进城农民进得放心。生产要素的流动既需要依靠市场机制，让市场在资源配置中发挥决定性作用，也需要政府更好发挥作用，继续实施倾斜性财政政策，重点支持乡村公共基础设施建设，为生产要素向乡村流动提供良好的基础设施，加大政策性金融机构支持乡村发展的力度，既要普，更要惠，切实解决乡村全面振兴融资难、融资贵的问题，加大对乡村龙头企业特别是农产品加工企业的支持力度，延长农产品产业链条，提高农产品加工深度和附加值。

统筹的切入点是县域。习近平总书记指出：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。”县域既是独立的行政单元，又是城镇和乡村的自然结合体，既有城镇又有乡村，既有市民又有农民。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，重点任务也在县域。赋予县级更多的资源整合使用权，强化县乡村公共资源和公共服务的统筹力度，根据不同地区的特点，从实际出发，善于及时抓住主要矛盾，集中力量打消除短板的歼灭战，久久为功。做大做强县城，增强县城的产业聚集功能，突出主导产业，以产业聚集带动人口聚集，以人口聚集推动教育、文化等社会事业的协调发展。把乡镇建设成为服务农民的区域中心，乡

镇与农村空间距离最近，服务距离最短，农村农业愈发展，农民对各种服务的需求愈旺盛，愈需要增强乡镇的服务功能。新型城镇化战略稳步实施

城镇化是现代化的必由之路。党的十八大以来，以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略稳步实施，取得历史性成就，全国城镇人口从2012年的7.22亿人增加至2023年的9.33亿人，常住人口城镇化率从53.10%提高至66.16%，为我国经济社会高质量发展提供了重要基础。

坚持以人为本，农业转移人口市民化成效显著。促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，是新型城镇化的首要任务。户籍制度改革取得重大突破，城市落户门槛大幅降低。城区常住人口300万人以下城市基本取消落户限制，35个城区常住人口300万人以上城市落户限制不断放开放宽，大多数实行积分落户政策的超大特大城市已实现社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，超过1.5亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。居住证制度全面实施。累计向城镇非户籍常住人口发放居住证超过1.4亿张，居住证上附着的公共服务和办事便利项目不断增加。城镇基本公共服务供给扩面提质。国家基本公共服务对非户籍常住人口覆盖范围不断扩大，义务教育阶段随迁子女在公办学校或政府购买学位就读比例超过95%，公共卫生、文化体育领域基本公共服务实现全覆盖。

坚持人民城市人民建、人民城市为人民，城市综合承载力逐步提高。以人民为中心的发展理念贯穿城市规划建设治理全过程。以城市群、都市圈为依托的大中小城市协调发展格局加速构建。我国城市数量达691个，京津冀、长三角、成渝、长江中游等19个城市群承载了全国75%以上的人口，成为新型城镇化的主体形态。城镇居民住房条件显著改善。城市治理体系不断完善。深化城市管理体制改革，部省市县四级城市管理组织架构基本形成，互联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术手段在城市治理中的运用持续加强。

坚持保障和改善民生，城镇化成果人人共享。顺应人民对高品质生活的期待，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。城乡基本公共服务普惠共享，向制度接轨、质量均衡、水平均等的方向迈进，统一的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度基本建立。2023年底，基本医疗保险参保覆盖面稳定在95%以上，基本养老保险参保人数达10.66亿人。城乡基础设施一体化建设，城镇基础设施向农村进一步延伸，全国农村自来水普及率达到90%，农村卫生厕所普及率超过73%，农村地区互联网普及率为66.5%，农村生活条件得到较大改善。城乡居民收入同步增长，城乡居民人均可支配收入比从2012年的2.88持续缩小至2023年的2.39。

新时代新征程，深入实施新型城镇化战略，既有利于拉动消费和投资、持续释放内需潜力，也有利于推动构建新发展格局，为中国式现代化提供强大动力。要坚持以人为本、改革创新，把农业转移人口市民化摆在突出位置，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务均等化；加快转变超大特大城市发展方式，构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设，提高经济和人口承载能力；聚焦群众急难愁盼问题，实施城市更新行动，补齐城市基础设施和管理服务等短板，提升城市安全韧性水平，使城市更健康、更安全、更宜居。

健全推进新型城镇化体制机制

党的二十届三中全会指出，要健全推进新型城镇化体制机制。当前，我国正处于破除城乡二元结构、加速推进新型城镇化的关键期。要围绕农业转移人口市民化、大中小城市和小城镇协调发展、都市圈同城化发展等重点领域，对新型城镇化体制机制进行系统创新、整体提升，着力破解推进新型城镇化的痛点堵点难点，实现体制机制创新全面发力、多点突破、纵深推进。

构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。城镇是人口和非农产业集聚的地理空间，城镇化是伴随产业集聚带来人口集聚的自然历史过程。世界城镇化发展历程表明，人口和产业向城镇聚集是城镇化发展的客观规律，城镇为人

口聚集和产业发展提供空间载体，人口集聚和产业发展为城镇扩张提供根本动力，三者的耦合、协调与良性互动，共同推动城镇化从低水平、非均衡状态向高质量、高效率、可持续发展演化。党的十八大以来，我国城镇化水平快速提高，城镇规模持续扩大，城镇产业不断升级，为现代化建设注入强劲动能。但在城镇化进程中，也存在大中小城市和小城镇之间产业分布与人口分布不协调、城市空间规模与人口集聚不匹配等问题，三者协同效应难以充分发挥。推进新型城镇化要把产业升级、人口集聚、城镇发展统筹考虑，主动适应新一轮科技革命和产业变革的战略选择，把城镇作为新质生产力发展的主阵地和增长极，突破空间低效扩张的“路径依赖”，形成先进生产要素和创新人才集聚的“发展高地”。发挥大城市科技创新优势、中小城市制造业基础优势、小城镇特色资源优势，精准布局创新链、产业链、人才链，打通新型城镇化高质量发展的堵点卡点，推动城镇传统产业转型升级，培育壮大新兴产业，前瞻布局未来产业。发挥城镇对人口的集聚吸纳能力，根据经济社会发展新趋势和人民群众高品质生活新期待，积极培育新职业、创造新就业，为产业升级积蓄力量，推动“产城人”深度融合发展，形成“以产兴城、以城聚人、以人促产”良性循环格局。

完善农业转移人口市民化机制。加快农业转移人口市民化，是推进新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的

根本途径。党的十八大以来，我国农业转移人口市民化取得显著成效，但是，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率仍有较大差距，据统计，约有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未完全市民化。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，要把推进农业转移人口市民化摆在突出位置，加快推进以人为本的新型城镇化。健全农业转移人口基本公共服务共享机制，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，健全新型居住证制度，积极推行电子居住证，探索开展居住证跨区互认转换制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。提升农业转移人口全面融入城市能力，加强职业技能培训，提高劳动技能素质，支持符合条件的农业转移人口参与职业资格评价、职业技能等级认定等技能人才评价，鼓励农业转移人口参与社区管理服务、民主协商议事活动和社会事务管理，真正实现进得来、留得住、过得好、融得进、可持续。完善农业转移人口市民化配套政策，健全农业转移人口市民化财政奖励机制，重点向市民化成本高、效果好、数量多的地区倾斜；探索建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，积极盘活批而未供、闲置、低效用地，提高节约集约用地水平，拓宽农业转移人口市民化用地空间。

健全进城落户农民“三权”退出机制。农民土地承包权、

宅基地使用权、集体收益分配权是以成员权为基础的财产权利，是农民生产生活的重要保障。随着工业化、城镇化快速推进，农村人口持续向城镇流动，大量农户长期处于“人地分离”“人户分离”状态，农民“三权”退出机制不健全导致维护成本高、侵害农民权益现象日渐增多。要在充分尊重农民意愿的前提下，坚持依法依规、风险可控、稳慎推进、试点先行等原则，健全进城落户农民“三权”退出机制，切实保障进城落户农民合法权益。健全进城落户农民“三权”退出认定机制，严格限定农民“三权”有偿退出的门槛和退出程序，精准识别具备退地条件和退地意愿较强的农民，申请“三权”退出农民要在城镇有固定的住所、稳定的收入和持续的非农就业能力等。创新进城落户农民“三权”退出模式，因地制宜探索“三权”永久退出、暂时性退出，整户退出、部分成员退出，“三权”同时退出、单项权利退出等多种退出方式，精准匹配不同农民群体多元化需求。健全进城落户农民“三权”退出补偿机制，建立科学有效的农民“三权”价值评估体系，探索分批多次补偿、承包地宅基地折价入股分红等多种方式，综合考虑“三权”现实收益、未来价值等多种因素，为农民提供多样化补偿选择。健全进城落户农民“三权”退出风险防范机制，设立“冷静期”和“反悔机制”，允许已自愿有偿退出“三权”的农民在一定期限内以一定条件赎回，确保农民在工农之间“自由转换”、在城

乡之间“进退有据”。

构建大中小城市和小城镇协调发展机制。推动大中小城市和小城镇协调发展，是新型城镇化高质量发展的必然要求，是优化城镇规模等级体系的重要举措。党的十八大以来，我国大中小城市和小城镇协调发展水平不断提升，基本形成了以超大特大城市、大城市、中小城市、小城镇为主体的城镇化空间布局。但与此同时，我国大中小城市与小城镇仍然存在链接不紧、协作不强、分工不优等结构性失衡问题，大中小城市过度吸收周边城镇资源要素，但辐射带动力不足，小城镇人口吸引力和成长性较弱，融入度参与度不强。要引导不同等级规模城镇合理分工、优势互补、协同联动，促进大中小城市和小城镇协调发展。健全城市规划体系，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，加强财税、金融、土地、产业等政策的协调配套，为大中小城市各类资源要素向小城镇流动提供政策支持。完善产业联动推进机制，合理确定区域产业分工，疏解大城市一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，鼓励中小城市、小城镇按照自身功能定位、发展方向，积极承接产业转移和功能疏解，促进大中小城市与小城镇产业联动发展。提升网络化联系水平，推进交通互联互通，以高铁、高速公路等为骨干网络，提高大中小城市与小城镇交通联系便捷度，促进人流、物流、信息流顺畅流动与高效集聚；引导大中小城市教育、医疗等

优质公共资源向小城镇延伸，促进大中小城市与小城镇基本公共服务均衡发展。

建立都市圈同城化发展体制机制。都市圈同城化是推动新型城镇化高质量发展的重要手段。我国高度重视都市圈建设，培育了一批经济体量大、发展活力足、辐射带动能力强的现代化都市圈。但与此同时，都市圈内城市之间产业链关联配套不够、区域协作分工不足、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。要加快构建智慧高效治理体系，全面提升都市圈同城化发展水平。创新统筹协调机制，建立同城化发展领导小组，形成联席会议制度和常态化协商制度，强化政策制定统一性、规则一致性和执行协同性；健全利益联结机制，完善都市圈跨行政区合作产生的税费优惠、税收共享、征管协调政策。健全资源共享机制，构建都市圈交通网络同城化体系，加强公路、城际铁路、快速轨道等交通基础设施共建共享，发挥公共交通对于产业发展、人口集聚的先行引导功能，破解职住分离、“潮汐交通”等通勤问题；强化都市圈公共服务同城化供给，以“互联网+”为手段，打破地域限制，打通公共服务资源壁垒；探索建立跨区域用地指标统筹机制，提高建设用地配置效率。强化生态共保联治机制，加强都市圈大气、水、土壤等污染联防联控机制、环境监测信息监管和共享机制、生态问题预警和联合防御机制，形成生态环境保护一体化格局。

深化特大镇经济社会管理权改革。特大镇作为地理空间上的独特单元，在吸纳农业转移人口、促进城乡融合发展等方面发挥着重要作用。然而受当前镇级管理体制的局限，普遍存在要素配置与经济体量、财政能力与支出责任、人口规模与管理效能、执法权限与管理需求之间的不协调、不匹配困境，制约着特大镇内在发展潜力的挖掘与释放。要统筹推进特大镇扩权赋能改革，赋予特大镇具备同人口和经济规模相适应的经济社会管理权限，破解“小马拉大车”的结构性困境。深化特大镇管理体制改革，探索“县镇同权”综合改革，拓宽经济社会管理权限范畴，构建精简高效的组织架构体系，建立灵活高效的人员编制与任用制度，提高集中审批服务与综合行政执法效能。深化特大镇财政体制改革，鼓励在收支范围划分、收支基数核定等方面，率先探索新的分成模式，建立财政超收激励机制，超收部分全额返还特大镇，构建财权与事权相匹配的特大镇财政管理体制。深化特大镇公共服务体制改革，探索建立与县城统一的教育、医疗、养老、文化等基本公共服务供给制度，加快特大镇基本公共服务数字化转型，将省级公共服务平台和公共服务事项延伸至特大镇。加大对特大镇的政策支持力度，以政策集成形成改革强大合力，确保特大镇享有与之相匹配的人才、土地、金融、技术等支持政策，推动各类资源要素向特大镇汇集，将特大镇打造成为引领区域高质量发展的重要增长极。

协同推进新型城镇化与乡村全面振兴

国务院日前印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》(以下简称《行动计划》)，提出在未来五年实施新一轮农业转移人口市民化行动、潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动、城市更新和安全韧性提升行动。《行动计划》还明确，经过5年的努力，我国常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。

新型城镇化和乡村全面振兴是新时代城乡融合发展的“一体两翼”。新型城镇化强调坚持以人为本、遵循规律、分类施策和集约高效，要求完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。乡村全面振兴强调实现乡村产业、人才、生态、文化和组织的全面振兴。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，有助于形成更大发展合力，推动实现城乡融合和区域协调发展。党的二十届三中全会明确提出“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，这些重要部署为推进城乡融合发展指明了方向。

据统计，截至2023年末，我国常住人口城镇化率为66.16%，较上年末提高0.94个百分点，较2012年提高13.06个百分点。按照这一速度，经过5年的努力“常住人口城镇化率提升至接近70%”的发展目标有望实现。发达国家的城镇化率一般在80%以上，我国城镇化还有较大的发展提升空

间。不过也需要看到，2023年底全国户籍人口城镇化率仅有48.3%，与常住人口城镇化率相差17.9个百分点；与2012年相比，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距并没有进一步缩小，反而呈略微扩大趋势。未来，应进一步放宽放开城市落户条件，让有意愿的进城农民工在城镇落户，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距。

即便未来城镇化率达到80%，在相当长时间内，我国仍会有2亿至3亿人生活在乡村，让这部分人更好更公平共享发展成果是实现共同富裕的题中应有之义。数据显示，2023年城乡居民人均可支配收入比值为2.39，近年来呈持续缩小趋势，不过当前我国城乡居民生活水平之间，仍存在一定差距。比如，从食物消费上看，2022年农村居民谷物消费量超过城市居民，也超过中国居民平衡膳食宝塔的推荐量；农村居民在水果类、水产品、奶制品上的消费低于城市居民和推荐量。

统筹新型城镇化与乡村振兴，要以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标。推进城乡教育、医疗、养老等基本公共服务均等化，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进人的全面发展和社会公平正义。

推动城乡要素市场化配置，促进土地、劳动力、资金、技术等要素双向流动。比如，作为最早的国家集体经营性建设用地入市试点地区之一，北京市大兴区目前已入市地块交易面积和金额居全国前列，让农民享受到切实的土地红利。浙江、福建通过向县乡派遣科技特派员，形成了稳定的乡村科技服务人才队伍，加速科技成果落地乡村、增加农民收入，激发农村创新创业活力，进而助力推动乡村产业高质量发展。此外，加强城乡生态建设和环境保护，以碳汇交易等方式推动实现生态资源价值化，因地制宜发展新质生产力。比如，河南兰考通过推行垃圾分类和资源化利用工作，破解垃圾“出口”难题；同时大力促进农林废弃物资源化、商品化、产业化利用，在创造经济价值的同时，有力促进了环境改善，并带动了一大批绿色环保企业的发展。

健全推进新型城镇化体制机制促进城乡共同繁荣发展

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是全球工业化进程的必经阶段。改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。当前，我国城镇化处于快速发展的时期，并且正在转向全面提升质量的新阶段。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)明确提出，要“健全推进新型城镇化体制机制”。进一步全面深化改革，要着力破解

阻碍新型城镇化发展的体制机制梗阻，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，以高质量新型城镇化为全面建成社会主义现代化强国提供强大动力。

1.加快农业转移人口市民化

国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出“把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务”，“促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化发展成果”。目前，仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户，有序推进这部分人群市民化是城镇化的首要任务。为此，要在“降低落户门槛”和“促进共享”上寻找新突破，以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，让进城农民工不仅愿进城、能进城，还要“留得住”“融得进”。

进一步深化户籍制度改革。降低农业转移人口落户门槛，让他们能够解决“身份之忧”。目前，按照城镇人口规模主要解决三类问题：一是全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，分类施策、因地制宜推进落实，持续巩固和确保已基本取消的落户限制政策落实到位，不设置额外的附加条件，让有意愿到这些城市定居的人口能够自由落户，促进人口的合理流动和城市的均衡发展。二是全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件，进一步放宽这类大型城市落户条件，简化落户手续。可以依据就业年限、

社保缴纳年限、居住年限等因素综合考量，降低落户门槛，吸引更多的人口流入，为城市的发展注入新的活力。三是完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，不断完善超大特大城市积分落户政策，科学合理地设置积分指标，突出对长期稳定就业、居住以及对城市贡献等因素的考量，让更多符合城市发展需求的人能够顺利落户。

完善“人钱地”挂钩机制。进一步完善“人钱”和“人地”挂钩政策，激发城市政府推进以人为本的新型城镇化的积极性。通过改革完善“人钱地”挂钩机制，应重点关注解决两个问题：一是完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制。统筹利用好中央财政性建设资金、中央财政补助资金、地方政府专项债券、政府和社会资本合作新机制等，向吸纳农业转移人口落户数量较多城市倾斜支持。二是建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。合理安排人口净流入城市义务教育校舍、保障性住房等用地指标，积极盘活批而未供、闲置、低效用地，提高土地节约集约利用水平，拓宽农业转移人口市民化用地空间。探索建立跨区域用地指标统筹机制，提高建设用地配置效率。

健全农户“三权”市场化退出机制。土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权是农民的重要权益，对于维护农

民利益、促进农村稳定发展具有重大意义。随着工业化、城镇化快速推进，农村人口持续向城镇流动，大量农户长期处于“人地分离”“人户分离”状态。申请“三权”退出农民往往在城镇有固定的住所、稳定的收入和持续的非农就业能力等。要在充分尊重农民意愿的前提下，坚持依法依规、风险可控、稳慎推进、试点先行等原则，健全进城落户农民“三权”退出机制，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，促使有条件的农业转移人口放心落户城镇。健全进城落户农民“三权”退出认定机制、补偿机制和风险防范机制，从体制机制上维护好进城落户农民农村权益，确保农民在城乡之间“可进可退”。

2.推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度

农业转移人口进城落户以后，将面临子女教育、社会保险、住房保障等问题，只有加快实现城市基本公共服务均等化、农业转移人口市民化，城镇化才能真正突破“最后一公里”。《决定》明确提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。这有助于缩小城乡之间、地区之间的公共服务差距，促进社会公平正义。

完善进城农民就业生活保障机制。落实并完善好进城农民就业生活保障，是保持社会稳定、促进城镇高质量发展的必然要求。要聚焦解决好进城农民最关心最直接最现实的利益问题，加快完善就业、社保、住房等保障机制。一是完善

农民工等重点群体就业支持体系，促进农民工实现更加充分更高质量的就业，稳步增加农民工收入，加强农民工权益保障。二是完善农业转移人口多元化住房保障体系，积极培育发展住房租赁市场，逐步提高保障性住房在城镇住房供给中的比例。三是完善农业转移人口随迁子女受教育权利保障体系，保障农业转移人口随迁子女在流入地受教育权利。四是强化农业转移人口社会保障机制，扩大农业转移人口社会保障覆盖面，全面取消在就业地参保的户籍限制，完善社保关系转移接续政策。

统筹优化基本公共服务设施布局。我国基础设施及公共服务体系的配置仍以传统的千人指标为参考基准，设施布局与实际的人口分布可能不完全匹配，容易造成设施资源供需不平衡。应按照常住人口规模和服务半径统筹优化基本公共服务设施布局，稳步提高基本公共服务保障能力和水平。重新探索公共服务体系的数量、质量与人口分布、人口结构的耦合关系，推进公共服务体系配置模式创新。充分考虑居民的出行方式和时间成本，合理布局基本公共服务设施。加强基本公共服务设施与城市规划、土地利用规划、交通规划等的协调，实现资源的优化配置和高效利用。注重基本公共服务设施的可持续发展，考虑设施的建设成本、运营成本和环境影响，确保设施的长期稳定运行。

健全县域城乡公共服务一体配置机制。促进县域城乡公

共服务一体配置对于促进城乡融合发展、实现共同富裕具有重要意义。政府应结合县域经济社会发展规划、国土空间规划等，制定县域城乡公共服务一体化专项规划，明确公共服务设施的布局、规模、标准和建设时序，确保公共服务资源在城乡之间合理配置。设立县域公共服务专项资金，用于支持农村公共服务设施建设、设备购置和人员培训等。通过政府购买服务、PPP模式等方式，引导社会力量投资兴办教育、医疗、养老等公共服务机构，增加公共服务供给。整合县域内的公共服务资源，打破部门分割和城乡界限，实现资源共享。制定出台促进县域城乡公共服务一体化的政策法规，明确公共服务的供给主体、责任义务、投入保障、质量标准等，为县域城乡公共服务一体化提供政策法规保障。

3.优化城镇化空间布局和形态

党的十八大以来，我国持续优化城镇化空间格局，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，城市规模结构进一步优化。然而，也有一些城镇因无序发展导致一系列“城市病”，带来一些社会问题和安全风险。因此，必须加强顶层设计和系统规划，抓住主要问题和矛盾主要方面，推动城镇功能定位更加科学、发展更加协调。

健全城市规划体系。要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观规划体系，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。一是发挥好

中心城市和城市群带动作用，重点发展高端服务业、科技创新等产业，建立城市群内产业链协同机制，促进上下游企业之间的合作，完善与周边城市及城市群内部的交通网络，建设现代化的物流枢纽和新型基础设施，为数字经济发展提供支撑。二是促进大中小城市协调发展，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，加强财税、金融、土地、产业等政策的协调配套，为大中小城市各类资源要素向小城镇流动提供政策支持。三是大力推进以县城为载体的城镇化建设，支持一些条件好的县城重点发展，促进特色小镇规范健康发展，更好地满足新型城镇化过程中的生产生活需要。

建立都市圈同城化发展体制机制。都市圈同城化发展是通过改革打破区域行政封闭管理体系的重要制度性探索。推动都市圈同城化发展的要旨在于推动中心城市基础设施向周边延伸、优质公共服务资源向周边覆盖、部分产业向周边转移，实现中心城市与周边市县共同发展。当前，要深化城市建设、运营、治理体制改革，完善都市圈跨行政区合作产生的税费优惠、税收共享、征管协调政策，构建都市圈交通网络同城化体系，打通公共服务资源壁垒。加快构建智慧高效治理体系，运用大数据、云计算、人工智能等前沿技术推动城市规划、建设、管理、运营全生命周期智能化，全面提升都市圈同城化发展水平。强化生态共保联治机制，加强都市圈大气、水、土壤等污染联防联控机制、环境监测信息监

管和共享机制、生态问题预警和联合防御机制，形成生态环境保护一体化格局。

深化特大镇经济社会管理权改革。要通过进一步全面深化改革，赋予特大镇更多的经济管理权限，如项目审批、土地开发、财政税收等方面的自主权，使其能够更好地根据本地实际情况制定经济发展战略，促进产业升级和转型，推动经济持续快速发展。赋予特大镇更多的社会管理权限，如社会治安、公共服务、环境卫生等方面的管理权，使其能够更好地满足居民的需求，提高社会治理效能。深化特大镇公共服务体制改革，探索建立与县城统一的基本公共服务供给制度，加快特大镇基本公共服务数字化转型，将省级公共服务平台和公共服务事项延伸至特大镇。加大对特大镇的政策支持力度，确保特大镇享有与之相匹配的人才、土地、金融、技术等支持政策，充分释放内在发展潜力，使之成为缩小城乡差距、促进城乡共同繁荣的重要增长极。

更好释放新型城镇化的巨大潜力

稳步提高城镇化质量和水平，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，必将助力中国经济行稳致远，为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑

随着这些年新型城镇化持续推进，我国城乡面貌发生了巨大变化，不少县城也实现加速发展，基础设施、人居环境、公共服务能力大为提升。

成绩斐然，潜力不小。当前，我国城镇化已进入快速发展阶段的后期，但总体看仍有巨大潜力。看国内，城乡居民收入的差距、农业与非农产业劳动生产率的差距，将撬动更多农业富余劳动力向城市转移、向二三产业转移，为城镇化发展带来内生动力。看国外，发达国家经验表明，城镇化率在达到65%后的10余年仍将保持较快增长，2023年我国常住人口城镇化率为66.16%，仍有提升空间。

挖掘潜力，激发动力。前不久，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》(以下简称《行动计划》)，部署下一阶段提高城镇化质量和水平的重点任务、政策措施。实施《行动计划》，将推动我国城镇化潜力不断释放、人民生活水平持续改善，也将促进投资、扩大消费、稳定就业，为经济发展注入更强动力。

围绕“常住人口城镇化率提升至接近70%”的目标，《行动计划》部署了4项行动。这些行动突出重点、聚焦关键，具有很强的针对性和操作性。

比如，聚焦“以人为本”，实施新一轮农业转移人口市民化行动。目前，受诸多因素制约，仍有1.7亿进城农民工及其随迁家属尚未落户城镇。打通体制机制障碍，促进农业转移人口市民化，有助于进城农民工稳定就业、增加收入、公平享有城镇基本公共服务，也有利于提升其消费能力、增强其消费意愿、形成强大国内市场。下一阶段，深化户籍制

度改革，健全常住地提供基本公共服务制度，解决好农业转移人口最为关心的稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题，将使更多农业转移人口愿进城、能进城，“留得住”“融得进”，从而实现在城市的长期稳定生活，稳住新型城镇化的“基本面”。

又如，聚焦“巩固提升”，实施现代化都市圈培育行动、潜力地区城镇化水平提升行动。近年来，京津冀、长三角、珠三角等城市群实力大幅增强。培育一批同城化程度高的现代化都市圈，有利于助力超大特大城市转变发展方式，摆脱交通拥堵、房价高企、环境污染等“大城市病”，也有利于辐射带动周边中小城市，形成发展的协同效应。与已经处于较高发展水平的都市圈不同，潜力地区人口规模较大、城镇化水平相对较低，同时劳动力资源丰富、区位交通便利、有一定的产业发展基础。在这些地区培育特色优势产业集群、增强城镇综合承载能力，将为更多农民就近实现城镇化提供“方便之选”。

再如，聚焦“补足短板”，实施城市更新和安全韧性提升行动。城市是人民的城市，要把让人民宜居安居放在首位。改造老旧小区、建设保障性住房、整治人居环境，事关群众切身利益。加强城市生命线安全工程建设，提高城市供水、排水、燃气、供热等水平，也事关城市防灾减灾能力与人民群众生命财产安全。城市更加宜居、韧性、智慧，城镇化成

果将惠及更多更广大人民群众。

城镇化是现代化的必由之路，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。据测算，城镇化率每增长1个百分点，将拉动投资需求超过1万亿元，每年可新增2000多亿元的消费需求。稳步提高城镇化质量和水平，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，必将助力中国经济行稳致远，为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。

高质量推进以人为本的新型城镇化

党的二十届三中全会审议通过的《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)，对“完善城乡融合发展体制机制”作出重要部署，其中的第一项任务就是“健全推进新型城镇化体制机制”。2024年7月，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》(以下简称《五年行动计划》)，对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、重点任务、政策措施和组织实施等作出部署。高质量推进以人为本的新型城镇化，能够通过经济增长、改善民生等促进高质量发展，为推进中国式现代化注入强劲内生动力。

1.推进以人为本的新型城镇化是实现中国式现代化的重要内容

习近平总书记强调，在现代化进程中，如何处理好工农

关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。《决定》强调，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。推进新型城镇化，加快农业转移人口市民化，让有条件进城的农民进得顺畅安心。推进以人为本的新型城镇化，既是加快城乡融合发展的内在要求，也是实现中国式现代化的重要内容。

推进以人为本的新型城镇化是解决“三农”问题的重要途径。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。做好新时代的“三农”工作，必须将其放到城乡融合发展的全局一体部署推进。走城乡融合发展之路，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡共同繁荣。推进以人为本的新型城镇化，能够通过加速农业剩余劳动力向非农部门的转移，实现劳动生产率与收入水平的整体提升。在推进农业转移人口市民化的进程中，不仅可通过促进就业与收入增长实现物质富裕，还可通过促进社会全面进步、生活方式变革实现精神富裕。

推进以人为本的新型城镇化能够有力支撑区域协调发展。以人为本的新型城镇化重在促进人口的有序流动与要素的高效集聚，这有利于进一步优化区域发展格局，缩小东中西部发展差异。在推进新型城镇化进程中，市场分工和产业间协同得到进一步拓展，有助于区域间形成优势互补的产业格局。新型城镇化强调以人为核心，立足城乡融合和城乡基

本公共服务的均等化，能够有效缩小城乡差距，提升区域发展质量。新型城镇化要求将城市群和都市圈的发展与县域经济、小城镇发展相协同，有助于加速形成大中小城市和小城镇协同发展的格局。

推进以人为本的新型城镇化能够为发展新质生产力拓展空间载体。推进新型城镇化，必然会促进生产要素在空间上规模化集聚，在此基础上不断加速劳动分工和产业创新，这一过程与新质生产力的发展有高度的内在契合性。发展新质生产力要求实现技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，这些都需要依托城镇化的不断拓展提供空间载体。以城兴产、以产促城，产城深度融合的新型城镇化，就是新质生产力实现空间优化配置的空间载体。

2.城镇化建设成就为推进以人为本的新型城镇化奠定扎实基础

改革开放以来尤其是党的十八大以来，我国城镇化建设取得重大进展。常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，城镇基本公共服务覆盖范围显著扩大，城市群一体化发展明显加快，一批现代化都市圈逐步培育，人民生活品质不断提升。城镇化建设取得的重要成就，为深入推进以人为本的新型城镇化奠定了扎实基础。

深化户籍制度改革降低市民化门槛。户籍制度改革对于促进大中小城市协调发展、优化我国城镇化布局和提高城镇

化发展质量具有重要意义。党的十八大以来，我国持续深化户籍制度改革。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制的要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件，完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策。放宽城镇户口限制，意味着大量在城镇有稳定就业和生活的农业转移人口可以举家进城落户。此外，城镇基本公共服务逐步“去户籍化”，公共服务和公共资源的分配越来越以“常住人口”为标准。城镇新增用地指标的分配，也逐步施行城镇新增建设用地指标增量与“常住人口”相协调的机制。

多举措加快农业转移人口市民化进程。从初期的劳动力进城，到子女教育进城，再到举家落户进城，我国农业转移人口市民化进程不断加快，新型城镇化的质量不断提升。党的十八大以来，我国加速推进新型城镇化，实现约1亿农业转移人口城镇落户，完成约1亿人居住的城镇棚户区和城中村改造，引导中西部地区约1亿人就近城镇化。

深入探索推进新型城镇化的路径模式。党的十八大以来，我国不断总结城镇化发展的经验，结合实际创新路径模式，推进新型城镇化在总量、结构、质量等方面都有较大提升。2014年颁布了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，“十三五”期间，为了加快农业转移人口市民化、提高城市建设与治理水平，连续实施了三批国家新型城镇化综合试点。到

2020年末，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率均得到快速增长。“十四五”时期，国家颁布中长期的《国家新型城镇化规划(2021—2035年)》，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，着力提升县域发展，通过县域城镇化进一步优化我国城镇体系，支撑城乡融合发展。

3.以共同富裕为主攻方向推进以人为本的新型城镇化

推进以人为本的新型城镇化，重在以促进共同富裕为主要目标和主攻方向，以城乡融合发展和体制机制创新为依托，推动经济社会高质量发展。

进一步促进农村土地制度改革与新型城镇化的联动。新型城镇化一头在城，一头在乡。推进以人为本的新型城镇化，首先是加快推进农业转移人口的市民化。继续保护好进城落户农民合法土地权益，让农民既能出得去，也能回得来。通过城乡融合的体制机制促进农业转移人口财产性收入的增长，进一步深化农地制度改革，畅通城乡要素双向流动，形成农业转移人口市民化的长效激励机制。

进一步促进高质量充分就业与新型城镇化的联动。提高就业水平和就业质量，是通过改革使城乡居民有更多获得感的重要抓手。推进以人为本的新型城镇化，促进高质量充分

就业是重要内容。一是通过产业升级引导就业。通过承接产业转移、发展特色产业、改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，进一步增加高质量就业岗位。二是通过扩大需求引导就业。城镇化的本质是人口的集聚和分工的拓展，进而衍生出大量的需求，在促进生产性服务业和生活性服务业发展的同时，带来更多的就业岗位。三是促进创业带动就业。推进新型城镇化，能够为民营经济营造公平竞争的市场环境，带动个体经济和中小微企业的发展；通过与乡村振兴联动，带动创业和就业。四是健全就业公共服务体系，强化职业培训与人力资本投资，实现就业结构优化、就业机会充分、人岗匹配高效、劳动关系和谐的高质量充分就业格局。

进一步推进社会保障体系建设与新型城镇化的联动。党的二十届三中全会提出，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度。《五年行动计划》也明确指出，扩大农业转移人口社会保障覆盖面。健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。进一步推进高质量社会保障体系建设与新型城镇化的联动，一是扩面，力争从广覆盖迈向全覆盖，使社会保障制度更有弹性地适应灵活就业和新就业形态。二是公平便携，社保要与劳动力的流动同步，降低跨城乡跨区域社保关系转移接续成本。三是提升统筹层次，适

度增加划拨国有资本充实社保基金，更好地发挥社保基金的互助共济功能。以城乡居民养老保险为基础，做大做强城镇职工养老保险，提升农业转移人口的社会保障福利。

推进农业转移人口市民化是新型城镇化的重要任务

解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。党的二十届三中全会指出，“健全推进新型城镇化体制机制”，“加快农业转移人口市民化”。2024年国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中提出4项重大行动，第一项就是实施新一轮农业转移人口市民化行动。农业转移人口市民化既是畅通城乡要素流动、实现高质量发展的内在要求，也是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的重要内容。实施新一轮农业转移人口市民化行动，应注重促进农业转移人口“离得开、进得来、留得住、过得好、融得进、可持续”，让现代化发展成果更多更公平地惠及全体人民。

1.农业转移人口市民化释放新型城镇化新动能

农业转移人口市民化是以人为本推进新型城镇化的题中应有之义。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国深入实施新型城镇化战略，推动城镇化水平稳步提高、发展活力不断释放。一方面，相较于传统城镇化，新型城镇化强调由“重速度”向“重质量效益”转变，注重把人放在城镇化的核心地位，从而迈入以人为本推进新型城镇化的新阶段。另一方面，农业转移人口是推进新

型城镇化的重要主体，也是推动城乡融合发展的关键力量。从本质上看，传统城镇化在于促进“职业转换和地域转移”，新型城镇化则侧重于落实“身份转换、角色转型和成果共享”，农业转移人口市民化是推进新型城镇化的重要途径，也是当前及今后一段时期需要重点推进的工作。

农业转移人口市民化为新型城镇化提供巨大内需潜力。农业转移人口市民化意味着农村劳动力向城市转移，也涉及农村人口生活方式、消费模式的转变，是释放内需潜力的有效途径。从直接效应看，农业转移人口数量众多、规模庞大，其市民化过程具备形成巨大消费市场规模的前提条件。据统计，截至2024年底我国有近3亿农民工，加上由此形成的潜在农业转移人口，如果开启“一人进城、举家定居”的模式，将形成数万亿元甚至几十万亿元的庞大需求市场，持续释放内需潜力。从间接效应看，农业转移人口市民化有助于推动城市基础设施建设和产业发展。随着大量农业转移人口进入城镇，新增的社会服务需求将催生一系列投资机会和就业机会，带动基础设施和公共服务的快速发展，不仅有利于提升城镇综合承载能力，也能够为新型城镇化提供强劲发展动力。

以农业转移人口市民化推动新型城镇化，有利于加快培育新质生产力。新型城镇化强调的不仅仅是物理空间的拓展，还包括社会生产力的提升和产业结构的优化升级。农业转移

人口市民化的过程，能够通过人口优化、要素优化、空间优化等为推进新型城镇化提供关键抓手，也为新质生产力的形成提供重要驱动力。一方面，农业转移人口市民化为新型城镇化建设提供劳动力支撑，通过创造更多的教育、培训和就业机会，提高劳动者的素质和技能水平，培育造就大量新型劳动者，促进社会生产力布局优化调整，推动供给侧结构性改革，加快形成新质生产力。另一方面，大量农业转移人口从第一产业逐步融入信息化、智能化和绿色发展的产业中，从传统的劳动密集型行业转向技术密集型、创新密集型行业，有助于营造良好的创新环境，为产业结构升级开辟新空间，吸引更多资本和技术投资，整合各种科技创新资源。

2.推进农业转移人口市民化应把握好几个关系

党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。推进新型城镇化，加快农业转移人口市民化，不仅应关注形式上的市民化即农民离开农村和农业生产，到城镇谋生计，也要强调赋予农业转移人口与城市居民同等的市民权利、享受同等的公共服务。为此，在推进农业转移人口市民化的过程中，应注重处理好几个关系。

处理好顶层设计与实践探索的关系。从世界范围看，实现中国这样大规模农业转移人口市民化是没有先例的，需要我们在实践中大胆探索、在发展中开拓创新，与时俱进推动农业转移人口市民化朝着既定目标、沿着正确道路行稳致远。

习近平总书记强调：“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”推进农业转移人口市民化是一个系统工程，需要系统谋划、整体推进，在这个过程中必须注重处理好顶层设计与实践探索的关系。一方面，高瞻远瞩、自上而下的顶层设计在深刻洞察和及时研判城镇化发展趋势的基础上，设定农业转移人口市民化的合理目标，提供实践探索的科学理念，引领农业转移人口市民化进程；另一方面，自下而上的基层实践探索，为农业转移人口市民化不断提供新路径。顶层设计是对进一步全面深化改革目标、方向、任务、行动纲领的总体谋划，基层实践探索为顶层设计提供可行性的路径选择。

处理好效率和公平的关系。农业转移人口市民化进程中资源配置效率的最优化和效益最大化，表现为社会生产率的不断提高。在推进农业转移人口市民化的过程中，既不能片面追求效率，导致贫富差距越来越大，也不能忽视不同发展阶段的特点搞平均主义，影响社会活力的释放。公平要以效率为基础，效率也要以公平为前提。一方面要不断促进新型城镇化提质增效，另一方面也要让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。

处理好重点突破与整体推进的关系。习近平总书记强调，“城镇化是一个自然历史过程，涉及面很广，要积极稳妥推进，越是复杂的工作越要抓到点子上，突破一点，带动全局”。

“点”强调事物的关键部分，“面”则注重事物的整体性、系统性。在推进农业转移人口市民化时，要注重以点带面、以面促全，注重全面协调和整体推进，找准农业转移人口市民化进程的重点，综合考量轻重缓急，找准关键所在，以重点突破带动整体发展。我国农业转移人口大多由农村直接流向城市，具有显著的“集群转移”特点，这个过程要防止出现一些关键环节的制度供给与农业转移人口市民化速度不匹配的问题，要在优化城镇结构体系和提升城镇承载能力上下功夫，协调推进农业转移人口在大中小城市有序市民化。同时，加强教育、医疗、养老、住房等各领域的协同配合，形成推动农业转移人口市民化的整体效应。

3.高质量推进农业转移人口市民化的行动路径

加速提升农业转移人口的城市融入能力。着力提高农业转移人口市民化的质量，加快推动农业转移人口全面融入城市，为新型城镇化建设和城乡融合发展提供方向指引。在融入方式上，应注重强化农业转移人口的市民化能力。持续加大就业技能培训，建立城乡统一的就业制度和城乡一体化的劳动力市场，综合运用创投引导、小额担保、贷款贴息等扶持政策，完善就业和创业服务体系，不断提升农业转移人口的收入水平。在融入意愿上，注重解决农业转移人口市民化的后顾之忧。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，

健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。在融入机制上，强化身份融入与情感融入并重。坚持“应融尽融、能融尽融”，加强社区人性化、个性化服务，完善农业转移人口权益保护的法律体系，实现经济立足、社会接纳、精神认同和文化交融，不断增强新市民的获得感、幸福感、安全感。

不断提升农业转移人口市民化进程中的资源配置效率。破解大城市聚集“农民工多”但“市民化难”的难题，需要在优化城镇结构体系和提升城镇承载能力上下功夫，在大中小城市中持续优化资源配置以实现农业转移人口的有序市民化。一方面，均衡配置农业转移人口市民化资源。坚持科学配置资金、建设用地等资源要素，同步完善配套公共服务设施，促进人口合理分布，使产业发展、城乡结构与资源环境相协调，实现城市资源利用最优化，最大化发挥城市的整体功能。另一方面，坚持“全国一盘棋”，协同推进农业转移人口异地市民化和就地市民化。构建中央与地方专项协调机制，统筹发达地区与欠发达地区间责任分担，进一步加大中央财政对农业转移人口市民化支持力度，在转移支付、土地指标等政策领域，形成与农业转移人口市民化紧密联系的长效机制。

落实一揽子增量政策，形成农业转移人口保障政策组合拳。农业转移人口市民化涉及进城人口的住房、医疗和教育等方方面面，应精准施策、多措并举，提高政策实施的整体

效能。一方面，进一步畅通农业转移人口进城落户渠道，分区探索和制定超大特大城市的差异化落户办法，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件；创新人口管理制度，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。另一方面，建立健全与农业转移人口流动变化相匹配的基本公共服务供给机制，优化社会保障政策体系，让农业转移人口与迁入地户籍人口同等享受基本养老保险、基本医疗保险政策，确保社保平等覆盖；完善以公租房、保障性租赁住房为主的住房保障体系，增加保障性住房供给，满足农业转移人口基本住房需求；将农业转移人口随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，确保教育机会公平。

统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，城乡结构的转变关系着我国整体现代化的推进程度。2024年中央经济工作会议提出“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”，明确了耕地管理、农产品稳产、粮食安全、农民增收、城市治理、县域经济发展等方面的重点任务，体现出强调城乡两端发力、增强城乡两方面协同的重要推进逻辑。2025年中央一号文件再次强调“坚持城乡融合发展”。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴是一项系统工程，在实践当中，需要从城乡之间的产业布局、要素配置、空间规划、公共产品配置、发展评价方式、体制机制改革等层面深刻把

握“统筹推进”的内涵和路径。

一是统筹产业布局，夯实城乡融合发展的经济基础。长期以来，我国城乡产业分布的基本格局是：第一产业主要分布在乡村，第二、三产业主要分布在城市，城乡之间的产业分布存在清晰的边界。新征程上，促进城乡融合发展，必须立足中国式现代化和高质量发展来重新理解城乡之间的产业分布，通盘考虑城乡之间的产业关联。这集中体现在三个方面：首先，实现粮食安全目标至关重要，抓好粮食和重要农产品稳产保供是乡村振兴的重要任务。在农村劳动力持续非农化的情形下，第一产业的发展必须打破部门边界，重视城乡互动，积极引入城市现代要素，注重技术进步，努力提高农业的综合效益和竞争力。其次，乡村具有自然、生态、文化、历史等资源优势，推动乡村产业发展，应立足城乡居民消费结构的转变，将乡村资源优势尽快转化为市场优势，不断培育契合城乡居民新需求的乡村新产业新业态，实现乡村产业形态的多样化和农民收入来源的多元化。最后，广袤的乡村为城乡产业发展提供了巨大市场和广阔应用场景，推进城乡产业融合发展必须凸显乡村的市场贡献，使城市产业紧密地与乡村需求相对接，引导城市产业助推乡村传统产业改造和新兴产业发展。

二是统筹要素配置，激发城乡融合发展的市场活力。各类要素在城乡之间平等交换、双向流动、高效配置，是统筹

推进新型城镇化和乡村振兴的内在要求和关键内容。为此，应加快推进城乡要素市场化改革，降低要素流动的制度性、技术性交易成本，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以此形成城乡融合发展的充沛市场活力。特别是，以促进进城务工人员全面融入城市为重点，推动农村劳动力非农化。深入推进农村土地“三权分置”改革，完善承包地经营权流转价格形成机制，稳慎推进农村宅基地制度改革，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，提高土地要素在城乡之间的配置效率。加强农村商业网络建设，引导工商资本与乡村资源对接，采用普惠金融、绿色金融等方式赋能乡村产业发展。充分利用数字技术，推动电商下乡、“互联网+农业”、智慧农场等乡村业态发展，持续放大数字化技术在链接城乡要素市场中的积极作用。

三是统筹空间规划，完善城乡融合发展的地理格局。城市和乡村是具有多重功能的地域综合体，应立足产业分布和要素配置的新趋势，通盘考虑城乡空间规划，推动城乡地理格局从“非城即乡、泾渭分明”的二元结构转向“亦城亦乡、交错嵌入”的融合状态。为此，在推进新型城镇化进程中，需要明确城镇化是包括不同类型城镇在内的结构转型过程。就特定地区而言，应基于城市群、都市圈理念——即大中小城市和小城镇的功能分工、协同组合进行布局；就特定城市而言，需要更加凸显城市中心区、城市副中心、新城、中心

镇的辐射链接特征。在推进乡村全面振兴进程中，农村人口出现向县城、中心镇的集聚趋势，农民的异地城市化和本地城镇化在同时发生。为此，必须提高城乡规划、建设、治理融合水平，在空间规划中更加突出县城、中心镇的县域发展枢纽地位，将县城、中心镇视为从城到乡的主要“连续体”，依据人口集聚趋势和地理空间演变进行公共资源配置，更好发挥县城、中心镇对村庄的辐射带动功能。

四是统筹公共产品配置，发挥城乡融合发展的共富效应。城乡发展不平衡表现在多个方面，其中就包括城乡公共产品、特别是基本公共产品配置的不平衡。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，必须统筹公共产品配置，瞄准普惠性、一体化等目标推进相关制度变革，持续缩小城乡居民在公共产品获取中的落差，促使城乡居民更为均等地分享发展成果。按照农业农村优先发展原则，进一步加大对乡村生产性、生活性公共产品的支持力度，特别是持续提高对乡村教育、医疗、养老等公共服务的财政支出水平。在普及义务教育基础上，加大对乡村职业教育财政投入程度，不断提高乡村各类劳动力的人力资本水平。以加快缩小城乡社会保障差距为导向，逐年加大对农村居民的医疗、养老财政保障力度。加快推进农业转移人口市民化进程，凸显新型城镇化以人为核心的价值取向。

五是统筹发展评价方式，提升城乡融合发展的激励水平。

推进城乡融合发展，应完整准确看待新时代背景下的乡村价值，凸显乡村的生产、生活、生态、文化功能，不能因第一产业在GDP中的占比下降而忽视农业农村的发展。乡村振兴关系我国的粮食安全，必须严格落实耕地保护制度，完善农产品价格保护和财政补贴制度，为种粮农民和粮食主产区提供充分激励。完善推动高质量发展激励约束机制，在地方政府绩效考核体系中更加凸显农业农村现代化、城乡融合发展相关指标的权重。此外，农村人口跨城乡流转往往伴随着跨地区流动，应建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，提高地方政府在统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴中的积极性、主动性。

六是统筹体制机制改革，强化城乡融合发展的制度保障。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，必须注重不同制度变革之间的组合与协调，包括重视城市和乡村的双向开放，关注户籍制度、土地制度、社会保障制度变革的协同性，为城乡融合发展提供更为坚实的制度保障。显而易见，我国统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，单一制度变革的作用是有限的，必须发挥改革的协同效应，依靠多项制度改革的相互协同和系统集成，汇聚推进城乡融合发展再上新台阶的充沛动能。在推进乡村全面振兴中，按照保障农民利益、拓展农民权利的原则推进农地产权制度改革，在深化农地“三权分置”中实现农村居民劳动力、土地再配置，激励城市资本、

技术、管理、数据等现代要素进入乡村，实现乡村向城市的更广范围开放。提高城市部门的就业创造能力，推动城市向乡村的更深程度开放。

聚焦“产城人”深度融合推进新型城镇化高质量发展

党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。晋江市认真学习贯彻党的二十届三中全会精神，不断创新和发展“晋江经验”，全力推动以高质量发展为统揽、以人为核心、以县城为重要载体的新型城镇化进程，以产聚人兴城、以城留人促产。目前，晋江市中心城区城市建成区面积达117平方公里，城镇化率70.21%，成功跻身Ⅱ型大城市，被列为第一批国家新型城镇化综合试点地区。

坚持产业是第一支撑，不断加快新型工业化进程

围绕党的二十届三中全会提出的“统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”要求，晋江市积极构建新型工业化与新型城镇化良性互动机制，强化产业创新与科技创新深度融合，通过产业结构升级优化，吸纳就业人口，带动农村劳动力转移，提高城镇人口聚集度，为城镇化的深入推进创造条件。

不断优化产业结构。坚持“先进制造业立市、高新产业强市、现代服务业兴市”实体经济发展思路，推动城市建设与产业发展良性互动、协调并进。大抓科技赋能、数字赋能、品牌赋能、资本赋能，推动传统产业高新转型、新兴产业集

群发展、现代服务业培优壮大。从四大优势主导产业、三大新兴产业、四大现代服务业和服务融入双循环等方面构建“4341”现代产业体系，培育出一个超3000亿(鞋服)、一个超千亿(纺织)、两个超500亿(建材、食品)、两个超300亿(智能装备、医疗健康)的产业集群，县域经济和社会综合发展指数、工业百强县排名跻身全国第三。

加快新旧动能转换。聚焦传统优势产业“三化四新”(高端化、数字化、绿色化，新材料、新工艺、新装备、新应用场景)，持续完善科技创新、绿色发展配套政策体系，引进12家国字号高水平科研平台，引导企业加快转型升级，推动“晋江制造”向“智慧制造”转变；采用“领军企业+领军人才”模式，加速布局集成电路、核技术应用等新赛道，以产业增量带动城市转型提升。

持续优化资源配置。把园区标准化建设作为推进新型工业化的重要平台，探索国企主导、联合改造等模式，策划实施14个综合产业园区、194个园区标准化项目，建成产业空间超530万平方米。目前，举全市之力推进国家盘活利用低效用地试点，综合运用集体土地与国有土地置换、不动产历史遗留问题处置、耕地调入调出补偿平衡等机制，一体推进土地资源整合、用地效益提升等工作，最大限度向存量空间要增量。

党建引领产业发展。落实市委关于“中国民营经济强市”

建设要求，从全市遴选12个主要产业，开展“产业链党建三年行动”，指定12个涉企职能部门担任链主部门，对应成立产业链党委，以党建引领产业链上下游资源整合、抱团发展。深入开展“争当机关强企先锋”专项行动，搭建“企业诉求”线上反馈渠道，抽调14个涉企部门党员干部、业务骨干组建“强企先锋服务团”，聚焦企业发展重点难点问题，精准开展惠企政策宣讲、服务进企业等专项活动。

坚持城市是第一载体，持续完善城乡一体建设体系

认真落实党的二十届三中全会“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”要求，坚持精心规划、精致建设、精细管理、精明增长、精益涵养的理念，全面提升城市可持续发展承载力。

突出全市一城深化统筹布局。遵循“全域一城、规划先行、品质至上”发展理念，加速完善全域国土空间规划体系，目前中心市区控规覆盖率已达70%，镇级总规、村庄规划实现全覆盖。重点推进九大组团、五大片区、四大新区建设，初步形成“全市一城、一主两辅、双湾双带”发展格局。注重以资源要素流动带动乡村振兴，形成乡贤反哺、村企合作等多元发展模式，共培育乡村振兴示范村72个，村均集体经营性收入突破70万元。

聚焦品质提升优化城市治理。深化党建引领基层网格管理，依托“智慧网格”平台构建市、镇、村、网格四级快速

联动机制，实现“民有所呼、必有所应”。设置社会治理中心，建立“线上+线下”“人工+智能”调度指挥体系，形成集政务服务、基层治理等为一体的智慧管理模式。深入开展市直机关、企事业单位党组织和党员到村(社区)“双报到”工作，推动129个市直单位党组织“点对点”到146个村社报到服务，助力构建共建共治共享的基层治理格局。深化简政放权和审批制度改革，行政许可事项网办率达99.64%，“一趟不用跑”和“最多跑一趟”比例达100%。

坚持生态优先深耕绿色发展。以协同推进降碳、减污、扩绿、增长为核心，加快推动产业结构调整优化，完善落后产能倒逼淘汰机制。出台制造业绿色发展若干措施，帮助企业启迪绿色思维，主动应对绿色贸易壁垒，推动65家企业获评国家或省级绿色制造示范单位。同时，持续打好蓝天、碧水、净土保卫战，塑造更加和谐宜居的绿色空间，推动市区绿化覆盖率保持44%、城市空气质量优良率保持97%以上。

坚持人是第一要素，着力优化公共服务保障机制

城镇化的核心是人的城镇化。立足晋江外来人口占常住人口比重50%的实际，坚持“本地外来一个样、城里农村同待遇、服务保障全覆盖”基本理念，健全外来人口融入融合体制机制，努力破解城乡发展二元结构。

确保外来人口进得来留得下。全面推行“零门槛”落户

机制，持续深化居住证管理制度改革，赋予持证人员社保、医疗、教育等30项市民化待遇，同步推行外来人口积分管理制度，满足要求的可在子女就学、房屋购置等方面享受优待。全面放开人口落户限制，优化“无房也可落户”“先落户后管理”等“无障碍”政策。深入实施“人才强市”战略，引进留下一批高端人才，打造可托付终身的品质之城。

实现农业转移人口融得进过得好。坚持产业培育、基础设施完善、公共服务配套、生态环境“四个优先”，采取组团、片区开发模式提升城市品质、优化城乡资源布局、完善城市功能配套。采取过渡期间租金补助、慈善福利扶助等措施保障拆迁户利益，并把最好的地段用于安置房建设，推动人口向城镇集中、住宅向社区集中。持续深化移风易俗，全面提升市民就业技能和综合文明素养，推动进城农民养成与城市接轨的生产新方式、生活新习惯。

加快待遇保障均等化全覆盖。构建“同城同待遇”公共服务体系，每年超八成财政支出用于就业、教育、医疗、住房、社会保障等7个民生领域。全面推行公办学校“零门槛开放、无差别登记”、公办普通高中和中职免收学杂费等政策，按照“划片招生、就近免试”原则，外来人口子女凭《居住证》或者《劳动合同》可以就近入学。同时，加快构建覆盖“新老晋江人”的多元化住房保障供应体系，通过国企运作将安置房富余房源推向市场，创造条件让群众买得到、买

得起安置房。